Проблемы эффективности правового регулирования деятельности прокуратурыРоссийской Федерации и пути их решения

Анализ конституционно-правового статуса прокуратуры позволяет заключить, что в настоящее время конституционное регулирование статуса прокуратуры сводится в основном к вопросам организации ее системы и не затрагивает ключевых моментов, связанных с определением предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе государственных органов.

Между тем конституционно-правовой статус российской прокуратуры прежде всего должен определять ее социальное предназначение и обеспечивать его реализацию. Современной России необходим орган, специализирующийся исключительно на осуществлении надзора, и таким органом является прокуратура.

Неопределенность правового статуса приводит к высказываниям об упразднении прокуратуры или большинства ее функций и в связи с этим к тому, что реформирование прокуратуры осуществляется недостаточно последовательно. Так, изначально законодатель пошел по пути сокращения полномочий прокурора в гражданско-процессуальной сфере. Новый ГПК РФ установил, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Такая формулировка ст. 45 ГПК РФ порождала множество проблем в реализации прокуратурой своих правозащитных функций[64]. И это при том, что, осуществляя правозащитную функцию, прокуроры ежегодно рассматривают около полутора миллионов обращений граждан и очень часто для восстановления нарушенных прав им необходимо обращаться в суд.

Позднее законодателем было принято обоснованное решение о расширении возможностей прокуратуры в сфере защиты прав граждан в судебном порядке. Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ в ст. 45 ГПК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан не только в случае, когда гражданин по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.) не в состоянии самостоятельно обратиться в суд, но ив защиту иных граждан, когда нарушены или оспариваются социальные права, свободы и законные интересы в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования[65].

В ходе реформы были сокращены также традиционно присущие прокуратуре полномочия, в частности она была лишена права на возбуждение уголовного дела, и существенно ограничены полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие. Вместе с тем на прокуратуру были возложены новые обязанности, которые в некоторых случаях вообще сложно отнести к надзору. Является ли надзорным полномочие по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 7 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"[66])? Очевидно, что сам законодатель не может четко определиться с полномочиями прокуратуры, в первую очередь по причине того, что ее предназначение не определено в Основном Законе страны.

Следует отметить, что Конституция РФ регламентирует статус всех важнейших правовых институтов и государственных органов. Так, ст. 80 Конституции РФ устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и др. Статья 118 Конституции РФ наделяет суд функцией правосудия. Даже функции Центрального банка Конституцией определены (ст. 75).

Что касается прокуратуры, то единственная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе "Судебная власть", закрепляет только принципы единства и централизации системы органов прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров, но ничего не говорит о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях.

Однозначно признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в раздел "Судебная власть" не соответствует ее правовому статусу и приводит к дискуссиям о принадлежности прокуратуры к судебной власти. Так, В.Б. Алексеев и К.Е. Колибаб полагают, что понятие судебной власти не ограничивается органами, осуществляющими правосудие, а включает и иные ее формы, такие, как прокуратура.

Между тем Конституция РФ устанавливает, что судебная власть реализуется в форме правосудия, которое осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Отсюда следует, что никакие другие государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть и соответственно составлять ее структурные элементы.

Полномочия прокуратуры и суда существенным образом отличаются; прокуратура - самостоятельный государственный орган, основным предназначением которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ. Таким образом, прокуратура оказалась включенной в соответствующий раздел, не являясь элементом судебной власти ни структурно, ни компетенционно.

Анализ правовых норм, устанавливающих систему органов власти Российской Федерации, показывает, что прокуратура как целостная система органов и учреждений, обеспечивающих надзор за исполнением действующих законов на территории всего государства, не поглощается ни одной ветвью власти.

Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан. Именно поэтому требуется четкое законодательное оформление статуса прокуратуры, и прежде всего на конституционном уровне, поскольку неопределенность ее правового статуса влечет за собой и неопределенность осуществляемых ею функций, что в конечном итоге сказывается на эффективности деятельности.

Все вышесказанное свидетельствует о необходимости введения в Конституцию РФ отдельной главы, посвященной прокуратуре, с закреплением ее места, роли в государственном механизме и основных функций. Вопрос о том, какие именно функции должна осуществлять прокуратура, также является дискуссионным, мнения по этому поводу высказываются самые различные. Не секрет, что помещение статьи о прокуратуре в главу "Судебная власть" было обусловлено в большой степени стремлением ограничить ее деятельность только функцией поддержания государственного обвинения. Возможно, со временем состояние законности достигнет уровня, при котором необходимость в осуществлении надзора отпадет сама собой, а изредка нарушаемые права граждан будут восстанавливаться через суд или при содействии уполномоченных по правам человека.

Однако в современных условиях отказаться от надзорной функции пока не представляется возможным. Количество нарушений закона и прав граждан по-прежнему велико, и тенденция роста выявляемых прокурорами нарушений законов сохраняется. Так, в 2008 г. прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина было выявлено более 4,2 млн. правонарушений разносторонней направленности, что на 14,1% выше, чем в 2007 г., в том числе 407,2 тыс. незаконных правовых актов (+5,9%), подавляющее большинство из которых опротестовано[67].

Не следует забывать, что надзор - это то, ради чего прокуратура была изначально создана. Вместе с тем весьма актуальна и функция поддержания государственного обвинения, осуществляемая в рамках уголовного преследования.

Исходя из этого, в главе Конституции РФ, закрепляющей правовой статус прокуратуры, статья, определяющая ее функции, могла бы выглядеть следующим образом:

"В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав граждан и осуществляет уголовное преследование. Порядок организации и полномочия прокуратуры определяются федеральным конституционным законом и другими законами".

Предвидя возражения противников внесения изменений в Конституцию, следует заметить, что, безусловно, частые и непродуманные поправки в Конституцию рушат авторитет права. Вместе с тем одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между Конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе Конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение Конституции (ее реализация в широком смысле) - это две стороны единого конституционного процесса[68].

Изменения необходимы, когда становятся очевидными недостатки конституционно-правового регулирования, без изменения которого невозможно достижение нового уровня качества законодательных норм[69], как это произошло в случае с прокуратурой.

Очевидно, что деятельность прокуратуры как одного из важнейших государственных органов должна регулироваться не просто федеральным, а федеральным конституционным законом. Предполагается, что федеральные конституционные законы должны приниматься в отношении особо важных сфер правового регулирования и субъектов, требующих особого статуса. В действительности статус одних значимых субъектов и правовых институтов определяется федеральными конституционными законами, а других, не менее важных, - федеральными законами.

В частности, федеральным конституционным законом регулируется деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ и вместе с тем деятельность прокуратуры, органа, одной из основных функций которого является также защита прав человека, - федеральным законом.

Поскольку федеральный конституционный закон принимается по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией Российской Федерации, необходимо также включить в Конституцию положение, согласно которому порядок организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации определялся бы федеральным конституционным законом. В этом законе на основе статуса, закрепленного в новой главе Конституции, определить конкретные полномочия, предоставленные прокуратуре, порядок их реализации и другие существенные вопросы ее организации и деятельности.

Прокуратура Российской Федерации, являясь одним из элементов государственно-правовой машины, занимает, особое, присущее только ей место в системе государственно-правовых органов и призвана осуществлять важнейшие задачи государственно-правового регулирования. От ее организационно-правового строительства и конституционного статуса зависит единообразное понимание и соблюдение требований законности всеми гражданами, государственными органами и должностными лицами. Отмечается, что круг правовых вопросов, который относится к деятельности прокуратуры Российской Федерации, достаточно широк и имеет большое значение для выполнения государством своих задач и функций и для достижения правового государства и гражданского общества в целом.

В ближайшее время тенденция реформирования прокуратуры как федерального органа должна продолжаться. Но в тоже время процесс реформирования должен быть постепенным, проходящим с учетом исторического опыта и оценки состояния законности и правопорядка. Общество и государство должны осознать необходимость обеспечения эффективного правового регулирования в лице прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, необходимо предложить следующие меры, способные повысить эффективность конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры в Российской Федерации:

- во-первых, принимая во внимание особый статус прокуратуры, ее специфическое место в системе государственных органов Российской Федерации, а также значимость осуществляемой ею деятельности в деле надзора за соблюдением законности и охраны прав и свобод человека, следует принять новый закон о прокуратуре, повысив его статус до Федерального конституционного закона;

- во-вторых, законодательно закрепить особое место прокуратуры в системе органов государственной власти вне ее ветвей как единственного органа, независимо осуществляющего конституционный надзор за соблюдением законности в государстве;

- в-третьих, предоставить Генеральному прокурору не только право законодательной инициативы, но и возможность самостоятельно обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой в защиту неопределенного круга лиц по предметам ведения.

Заключение

В заключение необходимо сделать следующие выводы:

1. Рассматривая исторический аспект деятельности прокуратуры, необходимо сделать следующие выводы: во-первых, российская прокуратура, возникшая позже прокуратур в некоторых странах Западной Европы, коренным образом отличалась от них своими функциями. Если на Западе прокурор преимущественно был участником уголовного судопроизводства, поддерживая государственное обвинение, то в России эта роль прокурора не была основной; во-вторых, институт прокуратуры в России возник в результате развития государственного аппарата, усложнения его функций. Первоначальной целью создания прокуратуры было учреждение общего (административного) надзора, а не выработка новых форм уголовного преследования; в-третьих, созданная по указу Петра I прокуратура представляла собой централизованную институционально-функциональную систему, подчиняющуюся непосредственно царю, выполняющую функцию надзора за законностью и сдерживающую произвол чиновников Сената и местных чиновников. С момента своего создания прокуратура выступала в качестве основного надзорного органа, в подчинении которого находились другие органы, осуществляющие функцию надзора, в частности фискалитет; в-четвертых, представляя собой самостоятельный орган государства, прокуратура выступала в качестве инструмента системы «сдержек и противовесов», позволявшего монарху на законных основаниях ограничивать властные полномочия Сената и органов управления на местах. Новая структура укрепляла государственную власть; в-пятых, после смерти Петра I происходили различные изменения в деятельности прокуратуры, она была малоэффективной в то время, когда высшие чины не были заинтересованы в сильном контролирующем органе. В этот исторический период функции надзора дополнялись управленческими. Но это было связано с особенностями государственного управления в России и отсутствием общей концепции прокурорского надзора как таковой.

До судебных реформ Александра II в 1864 году, прокуратура была достаточно эффективным надзорным органом. Начиная с 1864 года по 1900 год органы прокуратуры осуществляли, в качестве основной, функцию поддержания обвинения в суде, лишившись такого направления деятельности как общий надзор. Однако функция прокуратуры и в этот период времени уходила за рамки уголовного преследования, прокуроры продолжали осуществлять некоторые общенадзорные функции». Все это являлось основными предпосылками создания и развития органов российской прокуратуры, ее деятельности в следующих исторических этапах.

2. С распадом в 1991 г. СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союзных республик. Все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в единую систему прокурорских органов во главе с Генеральным прокурором РСФСР. В 1992 г. принят Закон "О прокуратуре Российской Федерации", нормы которого положены в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура.

3. Краткий анализ положения прокуратуры в зарубежных странах показывает, что прокуратура в большинстве государств играет важную роль в процессе выработки уголовной политики, в защите прав и интересов граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве. Общей тенденцией ее развития является расширение функций прокуратуры, невмешательство законодательной и исполнительной власти в ее содержательную деятельность.

4. Вопрос о месте прокуратуры и ее функциях в структуре власти остается на сегодняшний день неразрешенным и, по-видимому, в действующем Законе о прокуратуре и Конституции данный вопрос должен получить более содержательную регламентацию.

Прокуратура не так самостоятельна и независима от представителей исполнительного и законодательного органов того или иного субъекта Федерации, которые входят в состав Совета Федерации. Данное обстоятельство, по всей видимости, делает принцип независимости органов прокуратуры достаточно условным. Более того, имеется зависимость Генерального прокурора от Президента, который представляет кандидатуры губернаторов в законодательный орган субъекта Федерации, а фактически назначает их.

Таким образом, теоретическая конструкция вхождения прокуратуры в состав законодательной власти на правах контрольного органа представляется далеко не безупречной. В этой связи думается, что в настоящий момент отсутствуют основания для отнесения органов прокуратуры к законодательной ветви власти.

5. Исследование правового положения отечественной прокуратуры показывает, что она является многофункциональным государственным институтом, учреждаемым Конституцией РФ, имеющим особый статус, обусловленный ее специальным предназначением по осуществлению государственного надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов в стране. Исходя из своего функционального назначения, целей и задач по обеспечению законности и правопорядка, по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура призвана осуществлять свои полномочия самостоятельно и независимо от какой-либо ветви государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, являясь при этом одним из важнейших элементов механизма реализации единой государственной власти.

Правильно поставленные цели и задачи, правильно подобранный функциональный инструментарий в сфере прокурорской деятельности позволят максимально обеспечить приоритет законности в различных системах правоотношений и отраслях жизни, качественно обеспечивать права и свободы человека, а также интересы общества и государства.

6. В ближайшее время тенденция реформирования прокуратуры как федерального органа должна продолжаться. Но в тоже время процесс реформирования должен быть постепенным, проходящим с учетом исторического опыта и оценки состояния законности и правопорядка. Общество и государство должны осознать необходимость обеспечения эффективного правового регулирования в лице прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, необходимо предложить следующие меры, способные повысить эффективность конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры в Российской Федерации:

- во-первых, принимая во внимание особый статус прокуратуры, ее специфическое место в системе государственных органов Российской Федерации, а также значимость осуществляемой ею деятельности в деле надзора за соблюдением законности и охраны прав и свобод человека, следует принять новый закон о прокуратуре, повысив его статус до Федерального конституционного закона;

- во-вторых, законодательно закрепить особое место прокуратуры в системе органов государственной власти вне ее ветвей как единственного органа, независимо осуществляющего конституционный надзор за соблюдением законности в государстве;

- в-третьих, предоставить Генеральному прокурору не только право законодательной инициативы, но и возможность самостоятельно обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой в защиту неопределенного круга лиц по предметам ведения.

В главе Конституции РФ, закрепляющей правовой статус прокуратуры, статья, определяющая ее функции, могла бы выглядеть следующим образом:

"В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав граждан и осуществляет уголовное преследование. Порядок организации и полномочия прокуратуры определяются федеральным конституционным законом и другими законами".