Правовой статус прокуратуры в советский период истории России
После отказа от старой прокуратуры не повлек за собой немедленного учреждения новой. Первое время сама мысль о восстановлении прокуратуры, считалось реакционной. Однако жизнь, практика выдвинули необходимость создания органа, осуществляющего прокурорские функции. В этой связи необходимо отметить, что до 1922 года в советских республиках не было органа высшего надзора за соблюдением революционной законности. Это объясняется тем, что на первом этапе строительства государственного аппарата отсутствовали предпосылки для создания прокуратуры: велась ожесточенная классовая борьба на фронтах гражданской войны и с военной интервенцией государственная власть значительным образом была децентрализована, советское право еще только создавалось, поэтому необходимость во многих государственных, правовых учреждениях и институтах, в том числе и в прокуратуре, не была осознана[9].
Упразднение старой и отказ от создания новой прокуратуры в то же время не означали отрицания функции надзора за соблюдением революционной законности в стране. Надзор за соблюдением декретов и других правовых предписаний Советской власти и ее органов осуществляли военно-революционные комитеты, ВЦИК и СНК, СТО, местные Советы и их исполкомы, НКЮ, НКГК (НК РКИ), другие наркоматы и их органы на местах, следственные комиссии, милиция, чрезвычайные комиссии и другие государственные органы.
Надзор за расследованием уголовных дел осуществляли местные народные суды, революционные трибуналы, коллегии обвинителей, комиссары юстиции и местные Советы. При этом необходимо отметить, что общие суды и революционные трибуналы были поднадзорны местным Советам и вышестоящим судебным учреждениям. А органы осуществлявшие надзор за законностью, в своей деятельности руководствовались программными указаниями В.И. Ленина, сформулированными им в обращении «К населению»: «Установите строжайший революционный порядок, беспощадно подавляйте попытки анархии со стороны пьяниц, хулиганов, контрреволюционных юнкеров, корниловцев и тому подобное.
С окончанием гражданской войны и переходом советских республик к восстановлению и развитию разрушенного народного хозяйства назрела необходимость дальнейшего укрепления и развития революционной законности.
Это, в свою очередь поставило вопрос о создании специального государственного органа, который осуществлял бы в стране высший надзор за соблюдением законов. Такой орган - советская прокуратура - был создан 28 мая 1922 года.
26 мая 1922 года было принято «Положение о прокуратуре РСФСР» по его итогам была создана, а фактически воссоздана Государственная прокуратура Российской советской федеративной социалистической республики. В Положении были отражены основные принципы деятельности новой российской прокуратуры: во-первых, централизация органов прокурорского надзора; во-вторых, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; в-третьих взаимозаменяемость на любой стадии прокурорских действий; в-четвертых, независимость прокуратуры от местной власти; в-пятых, опора прокурорских органов на помощь общественности и др.
В соответствии с Положением 1922 года на прокуратуру возлагались следующие полномочия: 1. осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; 2. непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; 3. поддержание обвинения в суде; 4. наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей и т.д.
Анализ этих полномочий показал, что, несмотря на ряд качественных отличий, Положение о прокуратуре РСФСР сохраняло известную преемственность с дореволюционной российской прокуратурой, особенно в сфере уголовного преследования, поддержания обвинения в суде и надзора за деятельностью следственных органов дознания. В целом основные функции российской прокуратуры были закреплены Положением о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 года. Согласно ему прокуратура проводила надзор за законностью действий органов власти РСФСР, государственных и общественных учреждений и частных лиц, для охраны в судебных процессах интересов государства и трудящихся, наблюдения за деятельностью органов, ведущих борьбу с преступностью, наблюдения за приведением в исполнение приговоров, за правильностью содержания под стражей и состоянием мест заключения. Согласно этому Положению, кромегубернской, создавались краевые, областные и окружные прокуратуры, а позднее и районные ее органы, что имело большое практическое значение для всех российских регионов.
Таким образом, впервые в нашей стране была образована прокуратура как единый централизованный орган государственной власти в масштабах всего государства, впервые прокуратура получила свою самостоятельность, как это было при Петре I и его преемниках, вплоть до слияния с министерством юстиции в 1802 году. В этой связи необходимо пояснить, что вопрос о создании прокуратуры ставился еще в начале 30-х годов. Однако он по ряду обстоятельств решен не был, и в частности, по причине учреждения в апреле 1932 года специальных военных прокуратур ОГПУ, а также ОГПУ НКВД и др., которые, по существу, заменили собой прокуратуру ОГПУ советского государства. Этот факт свидетельствуют о том, что органы ОГПУ практически были выведены изпод надзора прокуратуры, которая уже не могла влиять на аресты по наиболее важным делам, и находилась под юрисдикцией этих органов. Все это стало правовой основой репрессий в 30-40 годы в советском государстве, когда органы ОГПУ НКВД фактически самостоятельно проводили не только дознание, но и аресты, контролировали дела в судах и т.д.
Прокуратуре отводилась роль одного из инструментов утверждения социалистической законности для борьбы с классовым врагом и для укрепления в государстве диктатуры пролетариата. В результате, были выработаны рекомендации органам прокуратуры о необходимости соответствия, в первую очередь, политическим задачам. При этом был сделан главный вывод: прокуратура в дореформенном виде возвращается к структуре и идеологии прокуратуры, образованной Петром I.
Окончательное формирование единства прокуратуры в масштабах всего СССР юридически было закреплено в Конституции СССР 1936 года, Конституциями РСФСР 1937 года и других союзных республик. Конституция СССР 1936 года установив конституционный статус прокуратуры, впервые включила нормы, регламентирующие ее деятельность, в отдельную главу, объединив их в общем разделе «Судебная власть». Однако, включение главы о прокуратуре в названый раздел не может рассматриваться как установка на поглощение ее судебной властью. Именно Конституцией СССР 1936 года был сформулирован «советский» стереотип, признанный и Основным Законом СССР 1977 года, и Конституцией Российской Федерации 1993 года, объединивший судебную власть и органы прокуратуры в единый раздел Конституции.
В соответствии с Конституцией СССР 1936 года устанавливалась централизованная система советской прокуратуры. Однако централизация органов прокуратуры, осуществлявшаяся якобы для обеспечения надзора за единообразным исполнением законов, приобрела чрезмерный характер и не избежала бюрократических извращений, присущих и другим правоохранительным ведомствам. Центральный аппарат прокуратуры СССР фактически подмял под себя прокуратуры союзных республик и способствовал их отчуждению от народа и социальной среды. Вместе с тем исследователями, да и практиками замалчивается существенный вопрос - вследствие чего была достигнута централизация органов прокуратуры, а также таких правоохранительных органов, как служба безопасности, криминальная милиции и ряда других ведомств, и что представляла на самом деле независимость советских прокуроров всех без исключения уровней.
Между тем, централизация органов прокуратуры в советском государстве и унификация организационного построения прокуратуры на всех уровнях, которая складывалась в течение почти двух десятилетий, явились результатом окончательного формирования к 1936 году политической системы тоталитаризма, главными чертами которого являются сверхжесткая централизация управления, единственная официальная идеология, поклонение вождю, террористическая и вездесущая тайная полиция и монопольная власть высшего партийного руководства, провозгласившего свое главенство над законностью и личностью. Все это привело к тому, что к 1936 году процессы централизовали власти и управления достигли своего апогея, и страна, из федеративного государства, практически превратилась в строго централизованное унитарное государство, для которого провозглашавшиеся принципы федерализма являлись лишь конституционным фасадом под названием Союз ССР. Выраженный унитаризм самой КПСС еще более усугублял процесс централизации государственной власти в нашей стране.
Несмотря на трагические страницы в истории органов советской прокуратуры надо все же отметить, что Конституция СССР, принятая 6 декабря 1936 года придала прокуратуре конституционный статус, который остается неизмененным до настоящего времени и соответствует Конституции Российской Федерации 1993 года. Впервые в истории конституционного права было введено понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена только к полномочиям прокурора СССР. Одновременно Конституция СССР 1936 года впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства. Прежде всего следует отметить, что основной закон СССР 1936 года, принятые в соответствии с ним основные законы союзных и автономных республик, завершили процесс централизации и создания единой системы прокурорских органов в масштабе СССР. Статус органов прокуратуры, как общесоюзного уровня, автономных республик, других уровней был определен Конституцией СССР и более подробно регулировался общесоюзным законодательством, что на тот исторический период имело большое позитивное значение[10].
Таким образом, в период с 1917 по 1922 годы в советском государстве прокуратура отсутствовала, но сама функция надзора за деятельностью государственных органов сохранялась. Она распределялась между различными органами – ВЦИК, СНК, отдельных наркоматов и др. и не являлась для них основой. Предпосылки восстановления прокуратуры в СССР явилось увеличение количества нормативно-правовых актов советского государства и необходимость четкого надзора за их исполнением; рост правонарушений и поиск путей выхода из правового беспредела.
24 мая 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с Генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры. Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры были призваны своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили. Наряду с протестом предусматривалось такое правовое средство реагирования на нарушение закона, как представление об устранении нарушений закона и причин, способствующих нарушению закона. Прокуроры были вправе привлекать лиц, нарушивших закон, не только к уголовной и административной, но и к дисциплинарной ответственности. В четвертой главе Положения о прокурорском надзоре содержались нормы о надзоре за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. В связи с этим Генеральному прокурору СССР и подчиненным ему прокурорам было предоставлено право истребования из суда для проверки в порядке надзора любого гражданского или уголовного дела[11].
В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавших Конституций регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры Генеральному прокурору СССР, определялось, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основе положений данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон о прокуратуре СССР, который возложил на прокуратуру координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре СССР 1955 г. Закон четко определил полномочия прокуроров по отдельным отраслям прокурорско-надзорной деятельности. Примечательно, что Генеральному прокурору СССР, а также прокурорам союзных и автономных республик предоставлялось право законодательной инициативы. Генеральный прокурор СССР, Главный военный прокурор, прокурор союзной республики и их заместители были вправе приостанавливать исполнение опротестованного приговора, определения и постановления суда по уголовному делу до разрешения дела в порядке надзора. Принесение прокурором протеста на иные акты, нарушающие права и свободы граждан, автоматически влекло приостановление действия такого акта до рассмотрения протеста. Требования прокурора об устранении выявленных им нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, носили обязательный для исполнения характер. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон СССР "О прокуратуре СССР" введены такие средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение.
С распадом в 1991 г. СССР Прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность и утратила руководящий статус над прокуратурами союзных республик. Все действовавшие на тот момент на территории РСФСР органы прокуратуры были объединены в единую систему прокурорских органов во главе с Генеральным прокурором РСФСР. В 1992 г. принят Закон "О прокуратуре Российской Федерации", нормы которого положены в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура.