Гидротехнические сооружения как объект недвижимости
В. В. Абрамов, соискатель кафедры предпринимательского права УрГЮА
Легальное определение понятия «гидротехнические сооружения» сформулировано в ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»1. Гидротехнические сооружения – это плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов. Из приведенного определения можно сделать некоторые выводы. Во‑первых, практически все гидротехнические сооружения связаны с землей и в этом смысле отвечают признакам недвижимости. Во‑вторых, они связаны с водами и водными биологическими ресурсами, а также с жидкими отходами. В то же время, большинство из них используют водные ресурсы, а другая часть жидкие отходы промышленных и сельскохозяйственных организаций. В‑третьих, одни из гидротехнических сооружений предназначены для эксплуатации водных ресурсов как объектов природы (здания гидроэлектростанций, водосборные, водоспускные и водовыпускные сооружения, каналы и др.), другие – для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек, третьи – ограждают хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций, четвертые являются устройствами от размывов на каналах. Наконец, существуют сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов. Каждый из видов гидротехнических сооружений имеет некоторые особенности в своем правовом режиме.
Как видно, в Законе № 117-ФЗ понятие «гидротехнические сооружения» связывает, главным образом, с понятием «сооружение». Определение понятия «сооружение» сформулировано в Общероссийском классификаторе основных фондов ОК 013 – 94, утвержденном постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 3592. Согласно Классификатору к подразделу «Сооружения» относятся инженерно – строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций. Объектом, выступающим как сооружение, является каждое отдельное сооружение со всеми устройствами, составляющими с ним единое целое. Например, плотина включает в себя тело плотины, фильтры и дренажи, шпунты и цементационные завесы, водоспуски и водосливы с металлическими конструкциями, крепления откосов, автодороги по телу плотины, мостики, площадки, ограждения и др. К сооружениям также относятся: законченные функциональные устройства для передачи энергии и информации, такие как линии электропередачи, теплоцентрали, трубопроводы различного назначения, радиорелейные линии, кабельные линии связи, специализированные сооружения систем связи, а также ряд аналогичных объектов со всеми сопутствующими комплексами инженерных сооружений.
Вместе с тем не трудно заметить, что сформулированное в Классификаторе определение сооружения носит технический характер.
В юридической литературе выделяют правовые признаки правового режима зданий и сооружений. Так, Кузьмина И. Д. считает, что для создания общего правового образа зданий и сооружений должно быть предложено такое определение, которое являлось бы средством установления пределов действия правового режима данных объектов недвижимости. По мнению названного автора, в определении следует указать на некоторую особую общность внутри рода объектов недвижимости. Прочная связь результатов строительной деятельности с земельным участком проявляется в их капитальности, стационарности и бессрочности (постоянстве. Кроме того, правовой режим зданий и сооружений отличается от правового режима других объектов градостроительной деятельности3. В частности, объекты строительной деятельности (в нашем случае – ГС) в процессе строительства до ввода их в эксплуатацию в установленном порядке нельзя относить к зданиям и сооружениям.
При этом справедливо мнение о том, что объекты незавершенного строительства по присущим им признакам (прочная связь с земельным участком, неперемещаемость) следует признать недвижимыми вещами. Вот что по этому поводу пишет В. С. Жабреев: «Независимо от степени готовности, будь то только фундамент или уже фактически достроенное здание, не сданное приемочной комиссии, такой объект, даже если он находится в процессе выполнения строительных работ, является недвижимостью»4.
Безусловно, основными элементами гидротехнического сооружения являются земельный участок и водный объект. В данном случае гидротехническое сооружение выступает как землепользователь и водопользователь.
Правовой режим земельных участков, занимаемых гидротехническими сооружениями, регулируется главой XVI Земельного кодекса РФ «Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения». Согласно ст. 87 Земельного кодекса РФ эти земли используются для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики и т. д. В состав данных земель, в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики и др., могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые не совместимы с целями установления зон.
Земли промышленности и иного специального назначения, занятые объектами, отнесенными к ведению Российской Федерации, являются федеральной собственностью. Иные земли могут находиться в собственности субъектов РФ, муниципальных образований. Отсюда можно сделать выводо том, что, если гидротехническое сооружение находится в частной собственности, то занимаемый им земельный участок может находиться в частной собственности физических лиц (граждан) и юридических лиц.
Статья 89 Земельного кодекса РФ посвящена землям энергетики. К таковым относятся земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики. Речь идет о размещении гидроэлектростанций, обслуживающих их сооружений и объектов, воздушных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов, других сооружений и объектов энергетики. Для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов энергетики могут устанавливаться охранные зоны электрических сетей. Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, устанавливаются правовыми актами Правительством РФ5.
Дискуссионным является вопрос о судьбе земельного участка и объекта недвижимости. По мнению И. Д. Кузьминой, правовое оформление судьбы этих двух объектов следует осуществить в рамках гражданского, а не земельного законодательства6. Между тем, согласно пп. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Этот принцип дополняется положениями ст. 273 ГК РФ, в силу которой при переходе права собственности на здание и сооружение, принадлежащее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон. Таким способом достигается, на наш взгляд, межотраслевое (комплексное) регулирование данных общественных отношений.
Гидротехнические сооружения, как правило, связаны с эксплуатацией водных объектов. Статья 1 Водного кодекса РФ определяет водный объект как сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водные объекты подразделяются на: поверхностные водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; подземные водные объекты. Гидротехнические сооружения в основном связаны с поверхностными водными объектами. Поверхностные водные объекты – постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты водного режима. Они состоят из поверхностных вод, дна и берегов. Поверхностные водные объекты подразделяются на: поверхностные водотоки и водохранилища на них; поверхностные водоемы; ледники и снежники.
Поверхностные водотоки представляют собой поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения. К их числу относятся реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов.
Поверхностные водоемы есть поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена. К ним относятся озера, водохранилища, болота и пруды. Обособленные водные объекты (замкнутые водоёмы) – это небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Они относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка. Поэтому положения водного законодательства применяются к обособленным водным объектам в той мере, в какой это не противоречит гражданскому законодательству.
В России установлена федеральная собственность на водные объекты. Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством. В частности, ст. 13 ГК РФ относит к недвижимым вещам обособленные водные объекты.
Водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставляются гражданам или юридическим лицам в долгосрочное и краткосрочное пользование в зависимости от целей использования, ресурсного потенциала и экологического состояния водных объектов. Право краткосрочного пользования водным объектом устанавливается на срок до трех лет, право долгосрочного пользования – от трех до двадцати пяти лет.
Среди целей использования водных объектов Водный кодекс РФ (ст. 85) выделяет следующие: а) для промышленности и энергетики; б) для гидроэнергетики. Статья 137 Кодекса посвящена вопросам использования водных объектов для промышленности и энергетики, ст. 139 – для гидроэнергетики.
Итак, гидротехнические сооружения являются объектами недвижимости. В свою очередь, признаки недвижимого имущества закреплены в ст. 130 ГК РФ и получили развитие в науке гражданского права. Так, И. Д. Кузьмина выделяет следующие особенности объектов недвижимости: 1) рукотворное происхождение; 2) прочная связь с другим самостоятельным объектом недвижимости – земельным участком; 3) сложная внутренняя структура; 4) необходимость постоянного обслуживания и ремонта для использования по назначению; 5) постоянное «потребление» и «переработка» сырьевых и энергетических ресурсов, воды в процессе эксплуатации и одновременное «выбрасывание» вовне отходов, сточных вод7. При этом отмечается, что прочная связь с землей есть общий системный признак недвижимых вещей8.
В качестве объектов недвижимости гидротехнические сооружения выступают как предприятия, если они полностью соответствуют признакам предприятия, закрепленным в законодательстве. Согласно ст. 132 ГК РФ предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью.
Следовательно, одним из признаков предприятия является коммерческая направленность использования. Отсюда следует вывод: если гидротехническое сооружение как объект гражданских прав не используется для осуществления предпринимательской деятельности, то такой имущественный комплекс с позиции ст. 132 ГК РФ нельзя признать в качестве предприятия.
Конечно, можно подвергнуть критике положение Кодекса, указав на то, что признак коммерческой направленности для характеристики предприятия как объекта гражданских прав, не следует рассматривать как обязательный. Но, как говорится, закон (даже несовершенный) должен исполняться.
Предприятие не является вещью или сложной вещью; это совокупность имущества9. Предприятие есть особый объект гражданских прав, а потому было бы целесообразно дополнить ст. 128 ГК РФ нормой о предприятии10.
Признав предприятие недвижимостью, ГК РФ не подчиняет его автоматически всем общим правилам о недвижимости, а устанавливает более формализованный и строгий режим сделок с предприятиями11. При этом законодатель не признает, как правило, двоякую природу предприятия: как объекта права (имущественного комплекса), и как субъекта предпринимательской деятельности12. Термин «предприятие» в качестве субъекта предпринимательской деятельности применяется только в отношении унитарных предприятий. Этот вывод в полной мере касается и гидротехнических сооружений.
Для характеристики гидротехнических сооружений важное значение имеют их тип, год начала строительства, год ввода в эксплуатацию, балансовая стоимость, процент износа, строительный объем, максимальная высота, длина, максимальная ширина по основанию, наличие оползневых участков, тектонических и деформационных нарушений в основаниях и береговых примыканиях, а также минимальное превышение отметки гребня водоподпорных сооружений и другие показатели. Именно эти показатели позволяют индивидуализировать гидротехническое сооружение как объект гражданского права.
Считаем целесообразным предусмотреть в Законе о гидротехнических сооружениях положения (правила) о паспорте ГС, в котором подлежат обязательному указанию соответствующие индивидуализирующие показатели ГС.
Виды производственной деятельности гидротехнических сооружений также имеют правовое значение. В зависимости от типа сооружений это могут быть: а) регулирование режимов работы водных объектов (регулирование стока вод); б) выработка электроэнергии; в) выработка тепловой энергии; г) водоснабжение; д) другие виды деятельности. Соответственно, вид производственной деятельности ГС оказывает влияние на формирование правового режима того или иного гидротехнического сооружения.
Кроме земельных участков и водных объектов, гидротехнические сооружения включают в свой состав здания, сооружения, инвентарь и т. д.
Таким образом, в правовом режиме гидротехнических сооружений просматривается несколько направлений. Во‑первых, гидротехнические сооружения являются объектами недвижимости и на них распространяется частноправовой режим имущества. Это касается вопросов возникновения и перехода права собственности, а также его прекращения, обязанностей собственников и организаций, эксплуатирующих гидротехнические сооружения. Частноправовой режим гидротехнических сооружений касается также их аренды и возмещения вреда, причиненного в результате нарушений законодательства о безопасности гидротехнических сооружений. Во‑вторых, гидротехнические сооружения являются недвижимым имуществом с особым правовым режимом, что проявляется в том, что большинство ГС предназначены для использования водных ресурсов. Кроме того, ГС имеют свое целевое назначение. В‑третьих, будучи предприятием, гидротехническое сооружение подпадает под действие ст. 132 ГК РФ со всеми вытекающими последствиями. В частности, предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Далее, предприятие в целом или его часть могут быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав. В тех случаях, когда гидротехническое сооружение не является предприятием (поскольку не преследует цели извлечения прибыли), его можно отнести к имущественному комплексу, не предназначенному для осуществления предпринимательской деятельности. Имущественный комплекс – это самостоятельный вид объектов гражданских прав. Понятия «имущественный комплекс» и «предприятие» соотносятся как род и вид. Сфера применения понятия имущественного комплекса не должна ограничиваться имуществом коммерческих организаций. Данное понятие применяется и в отношении некоммерческих организаций с той лишь разницей, что имущественный комплекс не используется по общему правилу для осуществления предпринимательской деятельности13.
Наряду с термином «имущественный комплекс» современное законодательство и практика знают и термин «технологический комплекс». Так, совместным приказом Минюста, Минэкономразвития, Минимущества, Госстроя от 30 октября 2001 г. № 289/422/224/243 были утверждены Методические рекомендации о порядке проведения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества – энергетические производственно-технологические комплексы электростанций и электросетевые комплексы14. В Методических рекомендациях отмечается, что при проведении государственной регистрации прав на подобное сооружение и сделок с ним рекомендуется принимать во внимание, что в его состав могут входить разнородные вещи, образующие единое целое, предполагающее использование их по общему назначению и рассматриваемые как одна сложная вещь.
Технологические комплексыпредставляют производственные системы, имеющие сетевое строение. В этой связи мы согласны с мнением О. А Григорьевой, которая предлагает в целях сохранения их целостности закрепить в гражданском законодательстве правовой режим данных имущественных комплексов в качестве сложной вещи и соответственной внести изменения в ст.134 ГК РФ в следующей редакции: «Сложной вещью является комплекс имущества, объединенный общей производственно-хозяйственной целью (трубопроводы, линии энергопередач, железные дороги, порты, транспортные терминалы и другие)»15. Однако технологический комплекс нельзя смешивать, на наш взгляд, с имущественным комплексом предприятия.
Гидротехнические сооружения можно подразделить на отдельные виды. Закон № 117-ФЗ с учетом целевого назначения и характера конструкции называет плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники и т. д. В специальной литературе по условиям использования ГС делят на постоянные и временные16. Постоянные сооружения используются при эксплуатации объекта неограниченное время, временные – лишь в период его строительства или ремонта (перемычки, временные ограждающие стенки и дамбы, строительные туннели). В свою очередь, постоянные ГС подразделяются на основные и второстепенные. К основным относятся сооружения, ремонт или авария которых приводят к полной остановке работы объекта либо существенно снижают эффект его действия. Второстепенными являются ГС и их отдельные части, прекращение работы которых не влечет за собой наступление значительных последствий. В число основных ГС входят плотины, дамбы, водосбросы, водозаборные сооружения, каналы, туннели, трубопроводы и др. Примерами второстепенных ГС могут служить берегоукрепительные сооружения, ремонтные затворы.
7.Условно можно выделять три этапа современной земельной реформы:
На первом этапе существенное значение для развития современного земельного законодательства имел Земельный кодекс РСФСР 1991 года, который содержал некоторые начала прогрессивного развития рыночных земельных отношений. Но становление современной модели земельных отношений следует связать, прежде всего, с принятием конституционных норм о многообразие и равной правовой защите всех форм собственности на землю, гарантированности частной собственности. В связи с этим Президентом Российской Федерации был подписан Указ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации», согласно которому из Земельного кодекса РСФСР было исключено 48 статей и он фактически перестал удовлетворять требованиям, предъявляемым к кодифицированным нормативным правовым актам.
В дальнейшем правовые основы развития земельных отношений определялись Указами Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», от 16 декабря 2003 года № 2144 «О федеральных природных ресурсах», от 7 марта 1996 года № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю». Данные нормативные правовые акты закрепили все существенные идеи, развиваемые современным Земельным кодексом Российской Федерации (это и придание земельным участкам статуса объектов недвижимости, и закрепление правила о судебном порядке разрешения земельных споров, и придание имущественного характера современным земельным отношениям в целом). В целом же земельное законодательство периода середины 90-х годов содержало многочисленные пробелы.
Земельное законодательство конца 90-х – 2000-х годов ознаменовало второй этап земельной реформы, реализующий тенденцию повышения нормативной значимости правового регулирования земельных отношений, которая выражалась в усилении роли федеральных законов в системе источников. Практически не осталось действующих Указов Президента Российской Федерации по вопросам регулирования земельных отношений в России, 25 октября 2001 года принят Земельный кодекс Российской Федерации, в последующем - целый комплекс специальных федеральных законов, реализуемых постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.
Федеральное законодательство об использовании и охране земель на данном этапе можно разделить на несколько групп. Это:
нормативные акты, устанавливающие унифицированные земельно-правовые нормы (Земельный, Градостроительный, Гражданский кодексы Российской Федерации);
нормативные акты, реализующие и развивающие идею частной собственности на землю (федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»);
нормативные акты, регулирующие организационно-управленческие отношения (федеральные законы «О государственном кадастре недвижимости», «О землеустройстве», «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»);
нормативные акты, регулирующие экономико-правовой механизм земельной реформы (Налоговый кодекс, подзаконные акты о кадастровой оценке земель) и
нормативные акты, регулирующие отношения по охране земель (федеральные законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «Об особо охраняемых природных территориях», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», Лесной, Водный кодексы, Закон Российской Федерации «О недрах»).
На данном этапе земельной реформы наблюдалась тенденция усиления специальных норм, что вполне объяснимо сложностью земельных отношений и их ярко выраженным региональным характером.
Современное земельное законодательство – уникальное явление в законотворческой деятельности России. Его комплексный характер порождает многочисленные противоречия. Законодательство об использовании и охране земель не свободно от недостатков и пробелов. Нормы Земельного кодекса имеют в большей части отсылочный характер, наблюдаются противоречия между нормами земельного и гражданского законодательства, особенно в части вещных прав на земельные участки. Законодательство в данной сфере находится на пути разработки и реализации оптимальной модели правового регулирования, способной учесть как частные интересы, так и публичный характер отношений по использованию и охране земель. Все это во многом ознаменовало наступление следующего - третьего этапа земельной реформы1.
Наступление данного этапа можно также связать с принятым в первом чтении 27 апреля 2012 года проекте федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который направлен на урегулирование механизма права собственности и ограниченных вещных прав на земельные участки и иные природные объекты. Одновременно на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Данные законопроекты по существу характеризуют собой разнонаправленные тенденции дальнейшего развития земельного законодательства, требующие коренного обновления большей части земельно-правовых норм, притом что законопроект № 47538-6 в части земельных отношений построен на категорийности земель.
К тому же, одновременное концептуальное изменение гражданского, земельного и градостроительного законодательства при отсутствии практики применения вносимых изменений отрицательно скажется на инвестиционном климате страны. В настоящее время земельное и градостроительное законодательство нуждается в унификации, гармонизации и устранении пробелов и коллизионных норм.
Следует признать, что действующее земельное законодательство, призванное способствовать повышению эффективности использования и охраны земель, этих задач не выполняет. Для преодоления сложившейся ситуации целесообразно разработать концепцию совершенствования земельного законодательства.
Помимо проблемы эффективного законодательного обеспечения, практическая реализация земельно-правовых норм не обеспечена информационно - налицо отсутствие полноты сведений о земельных участках и земельном фонде.
В настоящее время законодательные усилия должны быть сосредоточены на разработке пакета проектов федеральных законов, реализующих положения принятого в первом чтении проекта федерального закона № 47538-6, принятие которого повлечет возникновение большого числа коллизий, на время устранения которых практически невозможно осуществлять предоставление и использование земельных участков, участков лесного фонда, водных объектов и участков недр. К тому же возникает проблема соотношения титулов, предлагаемых проектируемой главой 19.2 Гражданского кодекса с действующим земельным законодательством. В этой связи необходимо обратить внимание и на введение возможности установления публичных сервитутов для строительства, реконструкции коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, объектов транспортной инфраструктуры.
Весьма актуальной остается проблема уменьшения объема подзаконных нормативных актов вследствие внесения их норм в тексты федеральных законов с целью повышения эффективности практического применения земельно-правовых норм.
Остаются актуальными вопросы оптимизации условий предоставления земельных участков в собственность или в аренду, в том числе совершенствования механизма торгов, создания эффективной системы управления земельными ресурсами, завершения процесса оформления прав на земельные участки, повышения эффективности надзора (контроля) за использованием и охраной земель, совершенствования нормативной правовой базы землеустройства, кадастра недвижимости и мониторинга земель, завершения разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и другой градостроительной документации в соответствии с требованиями новейшего законодательства, существенного улучшения информационного обеспечения органов власти и заинтересованных лиц, в том числе посредством осуществления инвентаризации земель, консолида
12.Тема 4. Правовые формы использования земель