Малозначительность административного правонарушения как основание освобождения от административной ответственности

В соответствии со ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Правовым последствием применения положений указанной нормы является вынесение постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и объявление устного замечания (ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ).

Если малозначительность административного правонарушения будет установлена при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, то на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу.

Во-первых, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не дано определения понятия и критериев малозначительности административного правонарушения. Легальная дефиниция данного понятия отсутствует и в смежных публичных отраслях законодательства, что исключает возможность его интерпретации и применения по аналогии. При этом малозначительность административного правонарушения как оценочное понятие является абсолютно неопределенным понятием: законодателем не дано как определение, так и критерии его оценки; установление содержания этого понятия делегировано судьям, органам, должностным лицам, уполномоченным решить дело об административном правонарушении.

Во-вторых, при установлении содержания малозначительности административного правонарушения правоприменительный орган в качестве оценочных критериев должен использовать совокупность как правовых, так и неправовых факторов (количественные и качественные признаки правонарушения, ситуационные факторы, личностные характеристики, нравственные стандарты поведения, сложившиеся в обществе, и другие). В сравнении с иными оценочными понятиями, используемыми в законодательстве об административной ответственности для выражения различных правовых явлений (например, ситуаций (явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, - ст. 20.1 КоАП РФ); состояний (состояние сильного душевного волнения (аффекта), стечение тяжелых семейных и личных обстоятельств - ст. 4.2 КоАП РФ), действий, бездействия и их результатов (неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями своих обязанностей в отношении несовершеннолетних детей - ст. 5.35 КоАП РФ), толкование исследуемого понятия является более сложным и требует одновременного применения различных способов и приемов установления его содержания.

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания (п. 18).

В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющего существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

В качестве такого критерия суды признают, с одной стороны, отсутствие ущерба, выраженного в стоимостном измерении, или его наличие в незначительном размере, с другой стороны, наличие или отсутствие существенной угрозы измеряется судами в контексте социальной значимости охраняемых общественных отношений независимо от наличия или отсутствия реального ущерба.

Так, например, ответственность за неприменение контрольно-кассовой техники наступает за сам факт ее неприменения независимо от размера причиненного ущерба и иных последствий.

Именно такая правовая позиция сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 05.11.2003 № 349-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Челябинской области о проверке конституционности части 1 статьи 4.1 и статьи 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», где указано, что, вводя административную ответственность за неприменение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением и устанавливая в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующие санкции, законодатель учитывал конституционно закрепленные цели и охраняемые законом права и интересы граждан и их объединений и исходил из необходимости обеспечения вытекающего из Конституции РФ общего режима правомерного поведения, включая соблюдение правопорядка в области торговли и финансовой отчетности.

Так, например, судом принято решение о признании незаконным и отмене постановления налогового органа о привлечении общества к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ, выразившегося в несоблюдении требования Правил продажи алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.96 № 987, согласно которому настоящие Правила в наглядной и доступной форме доводятся до сведения покупателей: в торговом павильоне данные Правила отсутствовали. Судом установлено, что указанные Правила были уничтожены в день проверки в результате хулиганских действий посетителей, что подтверждается объяснениями продавца, письмом службы охраны, отсутствовали в торговой точке в течение одного дня и были восстановлены на стенде, что подтверждает принятие обществом мер по обеспечению соблюдения требований законодательства при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции.

Например, в одном случае суд сделал вывод о законности и обоснованности привлечения предпринимателя к административной ответственности за неприменение контрольно-кассовой машины при пробитии билета стоимостью 2 рубля, указав, что для привлечения к ответственности на основании ст. 14.5 КоАП РФ достаточно факта неприменения контрольно-кассовой машины, поскольку данное правонарушение посягает на установленный нормативными правовыми актами порядок общественных отношений в сфере торговли и финансов, правила государственной разрешительной системы. В другом случае общество освобождено от ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения за неприменение контрольно-кассовой машины при осуществлении денежных расчетов за оказание услуги по ксерокопированию стоимостью 3 рубля. Суд указал, что оказание услуги по ксерокопированию не является основным видом деятельности общества, оказание данной услуги носит второстепенный характер, магазин переведен на уплату единого налога на вмененный доход и допущенное нарушение не могло повлиять на размер подлежащих уплате в бюджет государства сумм налога.

В третьем случае общество освобождено от ответственности за аналогичное правонарушение на основании ст. 2.9 КоАП РФ с учетом следующих обстоятельств: неопытность продавца ввиду непродолжительного времени работы в таком качестве, привлечение к административной ответственности за данное правонарушение директора общества и продавца, совершение правонарушения впервые, а также осуществление благотворительной деятельности в отношении общественных организаций и органов управления. Данные примеры характеризуют судебную практику в пределах одного федерального округа в относительно небольшом временном интервале.

Принцип неотвратимости назначенного по делу об административном правонарушении наказания достигается путем исполнения постановления о его назначении. Несмотря на многообразие видов и способов исполнения административных наказаний, объединяет их, за некоторым исключением <1>, одно - исполнение наказания осуществляется с момента вступления в законную силу постановления о привлечении к административной ответственности.

--------------------------------

<1> Такие исключения, в частности, касаются постановлений об административном аресте либо административном приостановлении деятельности, которые приводятся в исполнение немедленно после их вынесения. См.: ч. 1 ст. 32.8 и ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ.

В части определения момента вступления выносимого по делу об административном правонарушении постановления в законную силу КоАП РФ не столь однозначен и предлагает три возможных варианта:

- после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано;

- после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;

- немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление (ст. 31.1 КоАП РФ).

Несложный анализ данной нормы дает основания для вывода о том, что момент приобретения постановлением юридической силы зависит от активности лица, привлекаемого к административной ответственности, в реализации им права на обжалование этого постановления в установленном порядке.

Причем такая зависимость осложнена применяемыми в КоАП РФ правилами об отсчете срока обжалования постановления по делу. В силу ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

Связывая начало течения срока обжалования с фактом вручения или получения копии постановления, законодатель, судя по всему, заботился о предоставлении дополнительных гарантий права привлекаемого к административной ответственности лица на защиту. Это обстоятельство в свете конституционной нормы о гарантии каждого на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46) и корреспондирующих с ней положений международно-правовых актов (в частности, ст. 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, ст. 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) следует оценивать положительно.

Однако фактическая привязка момента вступления постановления в законную силу к моменту получения его копии на практике порождает неопределенность в дате начала исполнения назначенного наказания, что можно продемонстрировать следующим примером.

Старшим государственным инспектором Управления лесного хозяйства Амурской области гражданин С. был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.28 КоАП РФ с наложением административного штрафа. Постановление, вынесенное 2 апреля 2009 г. в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, направлялось ему по почте, однако адресату вручено не было.

В связи с неуплатой наложенного административного штрафа в тридцатидневный срок Управлением лесного хозяйства области в отношении гражданина С. было возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Протокол о данном правонарушении был составлен органом 11 августа 2009 г.

В ходе рассмотрения административного материала мировой судья по Зейскому районному судебному участку пришел к выводу о наличии обстоятельств, исключающих дальнейшее производство по делу об административном правонарушении. По этому поводу судья указал, что постановление о наложении административного штрафа от 2 апреля 2009 г. вступило в законную силу 12 апреля 2009 г. Поскольку штраф должен быть уплачен С. до 12 мая 2009 г., то двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, истек 12 июля 2009 г., т.е. еще до составления протокола об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 Кодекса.

Возражения Управления лесного хозяйства относительно прекращения производства по делу касались сроков вступления постановления о назначении штрафа в законную силу <2>. По мнению юрисдикционного органа, вынесенное им постановление вступило в законную силу только после истечения десятидневного срока его обжалования, отсчет которого следует производить с 20 июня 2009 г. - даты получения копии постановления лицом, направленной ему повторно. Соответственно, штраф должен был быть уплачен до 30 июля 2009 г., а значит, на момент составления протокола об административном правонарушении (11 августа 2009 г.) срок давности привлечения к ответственности не истек.

--------------------------------

<2> Позиция юрисдикционного органа по рассматриваемому вопросу была изложена в обращении, поступившем на имя председателя Амурского областного суда. Обращение поступило во внепроцессуальном порядке, поскольку органы и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, круг которых перечислен в главе 25 КоАП РФ (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"). Место хранения обращения и ответа на него - наряд Амурского областного суда N 03-01 за 2009 г. Т. 7.

Иными словами, административный орган, основываясь на буквальном понимании положений ч. 1 ст. 30.3 и п. 1 ст. 31.1 КоАП РФ, предполагал вступление постановления в силу только после истечения срока для его обжалования, течение которого началось с момент получения лицом копии постановления. Действительно, именно это и следует из совместного прочтения этих норм.

Однако если согласиться с позицией юрисдикционного органа, то при буквальном толковании перечисленных положений закона невручение копии постановления, во-первых, может затянуть исполнение постановления на неопределенный срок, а во-вторых, поставит его вступление в законную силу в зависимость от субъективного усмотрения привлеченного к ответственности лица, который в принципе может избегать получения такой копии. Такая ситуация недопустима, поскольку в противном случае привлечение к ответственности приобретет формальный характер и не будет способно обеспечить решение задач законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ).

При этом вполне очевидно, что четкое определение даты вступления в силу постановления о назначении наказания в условиях неполучения привлекаемым к административной ответственности лицом копии постановления или уклонения от ее получения имеет важное практическое значение, поскольку, по существу, речь идет о наличии либо отсутствии законного повода к возбуждению производства по делу об административном правонарушении (помимо приведенного выше примера, эта ситуация может коснуться случаев привлечения к ответственности по так называемым квалифицированным составам, когда поводом к возбуждению дела является повторное совершение административного правонарушения) <3>.

--------------------------------

<3> Такие составы в КоАП РФ предусмотрены ч. 3 и 4 ст. 12.8, ч. 2 ст. 5.27 Кодекса и др.

Ответ на поставленный вопрос был дан Президиумом Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 г. <4>.

--------------------------------

<4> Документ опубликован не был. См.: вопрос 19 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 г. (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2010 г.) // СПС "Консультант".

Отвечая на вопрос о моменте вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в случае, если копия такого постановления, направленная по месту жительства или месту нахождения лица, привлекаемого к административной ответственности, была возвращена в орган, должностному лицу, вынесшим постановление, с отметкой на почтовом извещении об отсутствии лица по указанному адресу, Президиум Верховного Суда Российской Федерации проанализировал положения КоАП РФ, Правила оказания услуг почтовой связи и пришел к выводу, что днем приобретения постановлением юридической силы будет дата поступления его копии в орган, должностным лицам, его вынесшим, указанная на возвращенном почтовом извещении, по мотиву отсутствия адресата или его уклонения от получения постановления.

Исходя из этих разъяснений высшей судебной инстанции и следовало решать вопрос о вступлении постановления в силу в описанной выше ситуации.

Но, к сожалению, указанная правовая позиция не смогла снять все трудности, возникающие на практике в связи с применением положений КоАП РФ о начале исполнения постановления о назначении административного наказания. Иллюстрацией одной из них является следующая ситуация.

Постановлением мирового судьи Амурской области по Благовещенскому районному судебному участку от 8 августа 2008 г. гражданин Т. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде лишения права управления транспортным средством <5>. Дело было рассмотрено мировым судьей в отсутствие Т., копия постановления, высланная по почте, им получена не была.

--------------------------------

<5> Дело об административном правонарушении N 5-580/08 // Архив мирового судьи Амурской области по Благовещенскому районному судебному участку.

Получив копию постановления самостоятельно уже значительно позже (30 марта 2009 г.), Т. решил воспользоваться правом на обжалование, предусмотренным ст. 30.1 КоАП РФ, и обратился в вышестоящий суд. Однако доводы Т. не были признаны обоснованными, ввиду чего решением судьи Благовещенского районного суда от 15 апреля 2009 г. постановление мирового судьи было оставлено без изменения.

На обращение в органы ГИБДД с просьбой о возврате водительского удостоверения по окончании срока лишения специального права, который он отсчитывал с момента возврата копии постановления мировому судье, Т. был получен отказ. В качестве мотива отказа в возврате удостоверения было указано, что срок наказания не вышел, поскольку постановление было обжаловано в вышестоящем суде и, следовательно, согласно положениям ст. 31.1 КоАП РФ вступило в законную силу только после вынесения судьей решения по жалобе.

Видно, что в приведенной ситуации обнаруживается неопределенность в дате вступления в законную силу постановления в условиях, когда привлеченное к ответственности лицо воспользовалось правом на обжалование постановления после возврата его копии судье. Следует ли считать такое постановление вступившим в законную силу после вынесения по делу решения, не подлежащего дальнейшему обжалованию, как того требует п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ?

Положительный ответ на этот вопрос приведет нас к тому, что начало исполнения наказания не просто будет поставлено в зависимость от реализации лицом права на обжалование постановления по делу, но и сделает невыгодным для лица этим правом пользоваться.

В этой связи уместна аналогия с правилом о запрете поворота к худшему при принятии решения по жалобе на судебное постановление, разработка которого принадлежит представителям науки гражданского процесса. "Сторона, оценивая возможности ухудшения своего положения в связи с предполагаемой подачей жалобы на решение суда первой инстанции, могла бы не идти на такой риск и на этом основании отказаться от обжалования решения, которое могло быть незаконным. Последствия этого заключались бы в том, что был бы нанесен ущерб, во-первых, субъективному праву стороны и, во-вторых, интересам правосудия" <6>.

--------------------------------

<6> Проверка судебных постановлений в социалистическом гражданском процессе. М., 1989. С. 12. Цит. по: Борисова Е.А. Правило о запрете поворота к худшему в гражданском процессе // Российская юстиция. 2007. N 1. С. 42 - 44.

То же мы можем усмотреть и в нашем случае - лицо, не будучи уверенным в том, что его положение после рассмотрения дела вышестоящей инстанцией не ухудшится (а в нашем случае такое ухудшение связано с отложением начала исполнения постановления до окончания процедуры пересмотра акта об административной ответственности), на необоснованное, с его точки зрения, постановление судьи просто не будет подавать жалобу. Негативные последствия такого развития событий очевидны.

Не менее важным с точки зрения практической реализации положений КоАП РФ является вопрос о необходимости восстановления срока обжалования постановления, когда постановление вступило в законную силу в соответствии с приведенной выше правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации.

В судебной практике нередко встречаются случаи, когда судьи вышестоящих судов отказывают в принятии жалобы к рассмотрению со ссылкой на злоупотребление заявителями своими процессуальными правами, своевременно не получившими направленную им по почте копию постановления. Заявителям жалоб предлагают восстановить пропущенный срок, доказав уважительный характер его пропуска.

По нашему мнению, на вопрос о необходимости предъявления заявителям подобного требования следует ответить отрицательно, поскольку в силу ст. 30.3 КоАП РФ право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении возникает с момента вручения или получения его копии. Иного в Кодексе просто не имеется.

Однако и в этой ситуации наблюдается несогласованность положений ст. 30.3 КоАП РФ с нормой ст. 31.1 этого же Кодекса о вступлении постановления в законную силу после вынесения решения по жалобе, не подлежащего дальнейшему обжалованию.

Для разрешения этой правовой коллизии, как нам представляется, следует исходить из следующего. В целях надлежащего исполнения постановления о назначении административного наказания под его вступлением следует понимать различные моменты применительно к двум ситуациям: обычному варианту, когда копия постановления была вручена присутствовавшему в судебном заседании правонарушителю либо получена им по почте (постановление вступает в силу по правилам ст. 31.1 Кодекса), и экстраординарному с несвоевременным получением копии акта (постановление вступает в силу в соответствии с правовой позицией ВС РФ). В последнем случае будет иметь место обжалование вступившего в законную силу постановления, но по правилам об обжаловании постановлений, не вступивших в законную силу (ст. 30.1 - 30.8 КоАП РФ).

Подводя итог изложенному, следует отметить, что, несмотря на безусловную ценность для практики разъяснений высшей судебной инстанции, окончательно снять все трудности правоприменения могло бы законодательное совершенствование положений закона о вступлении постановлений по делам об административных правонарушениях в законную силу.

Приемлемым вариантом приведения положений закона в соответствие с принципом неотвратимости назначенного административного наказания видится изменение положений ст. 31.1 КоАП РФ. В диспозицию этой нормы могло бы быть добавлено правило о том, что постановление считается вступившим в законную силу по истечении десяти дней с момента его вынесения при условии получения судьей, органом, должностным лицом сведений о невручении лицом копии постановления, высланной ему по почте. В этой ситуации также было бы целесообразно предоставить лицу возможность ходатайствовать перед судьей о приостановлении исполнения наказания до рассмотрения жалобы в случае, если копия не была получена по обстоятельствам, за которые лицо не отвечает.

2 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Издание второе, переработанное и дополненное / Редакционная коллегия: Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимов А.Ю. – М.: ООО «ТК Велби», 2009. С. 38.

1 Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. - М.: Юридическая литература. 1975. С. 171-172.

1 Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР. Об утверждении Положе­ния о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических Республик: Закон СССР от 03.07.1966 г. № 11-VII.

1 Европейская конвенция (ст. 16) по предупреждению пыток и бесчеловечного или уни­жающего достоинства обращения или наказания: Подписана в Страсбурге 26.11.1987 г., ратифици­рована Федеральным Собранием 28.03.1998 г. и вступившая в силу на территории РФ с 01.09.1998г.

[1] См.: КоАП РФ в правилах ст . 2 . 7 по сути объединил как обстоятельства собственно крайней необходимости в ее традиционном понимании , так и необходимой обороны , т. е. Причинение вреда для устранения опасности , угрожающей личности и правам данного лица .