Субъекты общественного контроля на выборах

Определение субъектов общественного контроля на выборах является необходимым, во-первых, для отграничения общественного контроля от других видов контрольной деятельности, и, во-вторых, для определения инструментария, характерного для того или иного субъекта.

2.2.1. Поскольку общественный контроль – это деятельность граждан, общественных объединений и иных институтов гражданского общества[37], то основным субъектом контрольной деятельности на выборах являются, прежде всего, сами граждане, обладающие избирательным правом. При этом физические лица, не достигшие возраста 18 лет, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда или признанные судом недееспособными, хоть и являются гражданами Российской Федерации, но не имеют права участвовать в выборах и фактически лишаются возможности осуществлять общественный контроль в отношении избирательных процедур и действий. Эти ограничения распространяются и на контроль за мероприятиями, обычно сопутствующими избирательному процессу, например, за порядком организации и проведения публичных акций.

Поскольку на основании части 4 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях…», избирателями на муниципальных выборах, наряду с гражданами Российской Федерации, могут быть признаны и иностранные граждане, они также могут быть субъектами общественного контроля при организации и проведении выборов органов и должностных лиц местного самоуправления.

Фактической основой и условием эффективности общественного контроля на выборах является реализация избирателями своих политических прав посредством участия в голосовании. Право на голосование составляет ядро правовых возможностей, принадлежащих гражданину в связи с участием в выборах, является основанием для реализации смежных политических и гражданских прав. Участвуя в голосовании на выборах, гражданин осуществляет контроль не только в отношении избирательных процедур, но и распространяет его на публичную власть в целом, легитимирует политическое управление государством. Напротив, в случае отказа от участия в выборах, реализация контролирующих функций оказывается фактически лишенной правового и социального смысла, может указывать на недобросовестный характер заинтересованности гражданина в применении инструментария общественного контроля.

Гражданин, обладающий избирательным правом, вправе участвовать в осуществлении общественного контроля на выборах без специального уполномочения, в силу своего общего конституционно-правового статуса. Он может наблюдать за ходом избирательной кампании, получать информацию о выборах из открытых источников, реагировать на нее, следить за процессом голосования в момент нахождения на избирательном участке, знакомится с информацией об итогах голосования и результатах выборов. Однако специальные правовые возможности рядового избирателя по наблюдению на выборах невелики, и период непосредственного контроля избирателя за ходом избирательного процесса сравнительно непродолжителен. С учетом этого и ввиду сложности современных избирательных технологий, для организации общественного контроля необходимо использовать правовой статус лиц, специально уполномоченных вести наблюдение за деятельностью избирательных органов – наблюдателей и представителей средств массовой информации.

2.2.2. Согласно части 42 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…», наблюдатель – это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума. Наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса.

При проведении выборов наблюдатель может быть назначен

· зарегистрированным кандидатом,

· избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов;

· избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов.

Такой порядок назначения наблюдателей часто ставит их в зависимое положение от лиц заинтересованных в определенном исходе выборов и препятствует объективному наблюдению. Поэтому для целей общественного контроля следует как можно более эффективно использовать установленную законодательством ряда субъектов Российской Федерации возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями (не выдвигающими кандидатов или их списки), уставы которых предусматривают участие в выборах[38]. Как правило, законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает, что данные общественные объединения должны быть созданы в форме общественной организации или общественного движения и зарегистрированы на уровне субъекта Российской Федерации или на более высоком уровне.

Наблюдатели, независимо от того, кем они выдвинуты, вправе:

а) знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования;

б) находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время в период, указанный в пункте 3 настоящей статьи;

б1) наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума;

в) присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещения для голосования;

г) наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, участников референдума, бюллетеней, выданных избирателям, участникам референдума, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей, участников референдума; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период, указанный в пункте 3 настоящей статьи;

д) обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;

е) знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов;

ж) носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию. Законом может быть предусмотрено, что форма нагрудного знака устанавливается комиссией, организующей выборы, референдум;

з) обжаловать в порядке, установленном статьей 75 настоящего Федерального закона, действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд;

и) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума в соответствующих комиссиях.

На основании нормы части 13 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях…», на выборах в Российской Федерации могут быть аккредитованы иностранные (международные) наблюдатели при соблюдении следующих условий:

1) приглашения иностранной или международной организации принять участие в наблюдении за выборами, направленного органами государственной власти Российской Федерации, законодательными (представительными) или исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации - при проведении выборов на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, либо приглашения, направленного ЦИК России, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, избирательными комиссиями муниципальных образований, - при проведении соответственно федеральных, региональных и местных выборов;

2) наличия документов, указывающих на представительство приглашенных к участию в наблюдении иностранных или международных организаций;

3) законности пребывания на территории Российской Федерации - для иностранных граждан[39].

Следует подчеркнуть различия в характере зависимости национальных и иностранных (международных) наблюдателей. Если первые обычно бывают связаны лично-служебными отношениями, то международные наблюдатели часто испытывают влияние целевой ориентации организации, которую они представляют. В любом случае, при работе с иностранными (международными) наблюдателями, следует учитывать, что общественный контроль на выборах в Российской Федерации осуществляется в интересах российского общества и российского государства. Деятельность, обусловленная иными целями, не может рассматриваться в качестве общественного контроля и не должна поддерживаться правовыми средствами.

При довольно широком перечне полномочий наблюдателей, их возможности по осуществления общественного контроля существенно ограничены периодом наблюдения – они могут присутствовать в помещении избирательных комиссий лишь

· при проведении досрочного голосования,

· установлении итогов голосования,

· определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов,

· при повторном подсчете голосов избирателей.

Поэтому при организации общественного контроля следует использовать возможности представителей средств массовой информации, которым предоставлены более широкие полномочия и которые имеют возможность эффективно осуществлять текущий мониторинг электоральной активности в течение всей избирательной кампании.

2.2.3. Представителями средств массовой информации признаются лица, имеющие редакционные удостоверения или иные документы, удостоверяющие их полномочия представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации (п.52 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…»). Представители средств массовой информации имеют право

а) присутствовать на заседаниях комиссий;

б) знакомиться с протоколом участковой комиссии об итогах голосования, а также с протоколами иных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, в том числе составляемыми повторно, получать от соответствующей комиссии копии указанных протоколов и приложенных к ним документов;

в) присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение;

г) находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку.

Федеральным законом «Об основных гарантиях…» также особо оговорено право представителей средств массовой информации присутствовать при работе избирательных комиссий со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования (часть 1 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях…»).

Несмотря на формально самостоятельный статус наблюдателя, представителя средства массовой информации, они могут испытывать влияние со стороны других участников избирательного процесса. Особенно сильным может оказаться воздействие лиц, предоставивших им полномочия по наблюдению на выборах – кандидатов, избирательных объединений, иных общественных объединений, редакций сми и их учредителей. Поэтому исключительно важно осознание того, что помимо специального статуса на выборах, наблюдатели и представители сми являются членами гражданского общества, выполняющими неизмеримо более важную функцию, нежели просто сбор и распространение информации в интересах определенного участника политического процесса. Фактически они являются единственными объективными источниками информации о событиях, происходящих при организации и проведении выборов, благодаря которым избиратели имеют возможность сформировать представление об уровне законности избирательной кампании и о степени легитимности полномочий избранных лиц. Но это оказывается возможным лишь при соблюдении норм права и моральных обязательств перед обществом, перечисленных ниже:

1. Знание и соблюдение избирательного законодательства. Наблюдатели и представители СМИ при осуществлении общественного контроля основывают свое поведение исключительно на нормах законодательства о выборах, независимо от указаний лиц, уполномочивших их на наблюдение за выборами. Право убедиться в законности любой избирательной процедуры и любого избирательного действия является общественным долгом и обязанностью наблюдателя, представителя СМИ. Наблюдение в ходе избирательного процесса должно быть ориентировано как на выявление нарушений правовых норм, так и на установление случаев злоупотребления избирательными правами.

2. Политическая беспристрастность. Независимо от собственной политической ориентации, а также политической ориентации лиц, уполномочивших их, наблюдатели и представители средств массовой информации обязаны обращать внимание общественности на любые правонарушения, допущенные при организации и проведении выборов. При осуществлении наблюдения наблюдатели и представители СМИ обязаны воздерживаться от выражения предвзятости или предрасположенности по отношению к избирательным органами, политическим партиям, кандидатам. Наблюдатели также должны воздерживаться от любой деятельности, которая может быть воспринята как оказание предпочтения одному из участников политической борьбы.

3. Непрерывность наблюдения на выборах. С учетом ограниченности периода непосредственного наблюдения, наблюдатели и представители средств массовой информации должны использовать возможности получения информации о ходе всего избирательного процесса и поведении его участников для формирования объективной картины избирательных отношений и определения приоритетных объектов наблюдения.

4. Невмешательство в деятельность избирательных комиссий. Реализация полномочий наблюдателями, представителями средств массовой информации не должна вести к созданию необоснованных препятствий деятельности избирательных органов и иных участников избирательного процесса ни на одном из этапов избирательного процесса, включая период после дня голосования. Исполнение полномочий по наблюдению за деятельностью избирательных комиссий не должно приводить к присвоению наблюдателями полномочий членов избирательных комиссий, других участников избирательного процесса.

5. Сотрудничество с органами власти, избирательными объединениями, кандидатами, избирателями и иными участниками избирательного процесса независимо от их политической ориентации в целях объективного наблюдения. Наблюдатель, представитель средства массовой информации обязан уважительно относиться к другим участникам избирательного процесса, использовать полномочия по наблюдению на выборах исключительно в интересах соблюдения закона, не прибегать к их реализации в целях причинения вреда другим лицам.

6. Обеспечение точности и добросовестности наблюдения. Наблюдатели и представители СМИ обязаны обеспечить точность сведений, полученных при наблюдении на выборах. Результаты наблюдения должны основываться на разграничении объективных и субъективных факторов, имеющих значение для определения действительности итогов голосования. Наблюдатели и представители СМИ обязаны основывать заключения на фактическом материале, поддающемся проверке, должны исходить из соблюдения максимально высоких требований к точности представляемой ими информации.

2.2.4. Иные индивидуальные субъекты избирательного процесса - члены избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, кандидаты, их доверенные лица и уполномоченные представители - также располагают правовыми возможностями, позволяющими им участвовать в осуществлении общественного контроля на выборах. Но особенности правового статуса, предусматривающие наличие собственной профессиональной, политической или материальной заинтересованности в результате выборов, не позволяют им в полной мере реализовать принцип самостоятельности субъектов общественного контроля. Так, в деятельности члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, интересы общественного контроля вступают в противоречие с профессиональными интересами, когда член избирательного органа оказывается вынужденным осуществлять контроль в отношении решений, в принятии которых он участвует. Гражданская позиция кандидатов, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса неизбежно испытывает влияние их электоральных целей, которые, в свою очередь, могут быть обусловлены корыстными мотивами. В то же время, перечисленные субъекты обладают целым арсеналом правовых возможностей по непосредственному наблюдению за ходом выборов, существенно превышающим возможности иных субъектов (см. таблицу №1). Поэтому принципиальный отказ от использования их полномочий для осуществления общественного контроля вряд ли целесообразен. При соблюдении принципов объективности и беспристрастности общественного контроля полномочия членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, кандидатов, их доверенных лиц и уполномоченных представителей могут быть эффективно использованы для формирования целостной картины электоральной ситуации.

2.2.5. Коллективные субъекты избирательных отношений также могут быть активными самостоятельными участниками общественного контроля на выборах. Непосредственными коллективными участниками общественного контроля могут быть общественные объединения независимо от их организационной формы, и в частности, политические партии. В то же время, в зависимости от политических целей общественных объединений, их роль в осуществлении общественного контроля может существенно различаться.

К коллективным субъектам, имеющим собственный политический интерес в исходе выборов, относятся политические партии, независимо от того, выдвигают они на данных выборах кандидатов, списки кандидатов, или воздерживаются от этого. Статьей 2 Федерального закона «О политических партиях» определено, что политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях…», только политические партии могут быть избирательными объединениями, то есть имеют право выдвигать кандидатов на выборные должности и реализовывать иные, связанные с участием в выборах, правовые возможности: предлагать кандидатуры членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, назначать уполномоченных представителей, доверенных лиц, наблюдателей и др.

Собственный политический интерес конституирован в самом правовом статусе партий и объективно препятствует полноценной реализации принципа деятельности субъектов общественного контроля в интересах всего общества и государства. Указанные обстоятельства предопределяют целесообразность ограниченного использования правовых возможностей политических партий в целях общественного контроля на выборах по аналогии с иными субъектами, обременёнными субъективными интересами и мотивами – кандидатами на выборные должности, их доверенными лицами и уполномоченными представителями, членами избирательных комиссий.

Позиция иных общественных объединений, их союзов и ассоциаций также может быть политически мотивированной, и сама по себе должна быть предметом общественного контроля. В то же время, самостоятельный политический интерес не является элементом юридической конструкции их статуса и не должен влиять на содержание их контрольной деятельности.

Их юридические возможности могут состоять как в содействии реализации полномочий индивидуальных субъектов контроля:

· в направлении наблюдателей в избирательные комиссии, когда законом предусмотрена такая возможность;

· в юридическом сопровождении и поддержке обращений индивидуальных субъектов общественного контроля;

так и в осуществлении собственных полномочий общественных объединений:

· направлении коллективных обращений, связанных с организацией и проведением выборов в государственные органы, органы местного самоуправления, их должностным лицам, от имени общественного объединения;

· обжаловании решений и действий (бездействий), нарушающих избирательные права граждан в суд или в избирательную комиссию (часть 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях…»);

· распространении информации, связанной с организацией и проведением выборов от имени общественного объединения.

2.2.6. Особая роль в организации и осуществлении общественного контроля на выборах принадлежит Общественной палате Российской Федерации и общественным палатам субъектов Российской Федерации. Не являясь непосредственным участником избирательного процесса, Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации»).

Во исполнение цели согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя России и обеспечения демократических принципов развития гражданского общества, Общественная палата вправе реализовать формы своей деятельности, предусмотренные частью 3 статьи 16 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ для организации общественного контроля на выборах. Наиболее значимыми для общественного контроля в сфере избирательных отношений могут стать следующие формы деятельности Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации:

· проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий по общественно важным проблемам;

· направление заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации в компетентные государственные органы или должностным лицам;

· приглашение руководителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты

· направление запросов Общественной палаты;

· оказание общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействия в обеспечении их методическими материалами, предоставление документов и материалов, находящихся в распоряжении Общественной палаты, а также проведение семинаров в целях совершенствования деятельности общественных палат и общественных объединений.

Практика деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации свидетельствует об успешном опыте организаций рабочих групп, осуществляющих мониторинг электоральной ситуации на соответствующей территории, состоящих из членов общественных палат и иных лиц, являющихся экспертами в области публичного права. Информируя гражданское общество о ходе избирательного процесса через средства массовой информации, они содействуют реализации избирательных прав граждан.