Организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов(общий надзор).
Особенности прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) предъявляют высокие требования к его организации. Работа прокурора на данном направлении надзорной деятельности должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору осуществлялась на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Ее организация призвана обеспечивать всесторонний учет и использование результатов работы на других направлениях общенадзорной деятельности с охватом причинного комплекса условий и обстоятельств, облегчивших совершение правонарушений. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку. Требования к лицам, осуществляющим "общий" надзор, отличаются повышенной пунктуальностью и строгостью, а сами специалисты должны обладать высокой общей и правовой культурой, способностью самостоятельно, принимать правильные решения в любой надзорной ситуации, быть коммуникабельными в общении с людьми, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В прокуратуре городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на помощника прокурора, работой которого руководит заместитель прокурора либо непосредственно прокурор. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих отделов, входящих в состав подразделений по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.
Надлежащая организация работы прокурора по надзору за исполнением законов предполагает наличие высокого уровня ее профессионального обеспечения. Все источники информации должны быть взяты под контроль. Накопление сведений о законодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях нужно осуществлять систематически и с максимальной полнотой.
Непременным условием эффективной организации прокурорского надзора является квалифицированно поставленная аналитическая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения "болевых точек" надзорной деятельности, требующих первоочередного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых коррективов и др.
Существенная роль здесь принадлежит планированию. Оно должно быть органической частью управления, стиля работы всех звеньев прокуратуры — от Генеральной прокуратуры Российской Федерации до районных (городских) прокуратур. Задания, плана, касающиеся работы прокурора за исполнением законов, формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований части второй ст. 21 Закона о прокуратуре, предписывающей проводить проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокурора — это так же поступающая в прокуратуру информация; но прошедшая определенную процедуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая служит основанием производства прокурорской проверки.
В организационном плане важно обеспечить оптимальные взаимоотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использование возможностей контролирующих органов способно существенно усилить надзорный потенциал прокуратуры. В большинстве случаев эти органы имеют гораздо большую штатную численность при относительно узкой контрольной специализации, позволяющей иметь достаточно полное представление о состоянии законности на контролируемых объектах. Часть из них имеет солидную техническую оснащенность. Все это позволяет контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров.
К числу ключевых элементов организационного обеспечения надзора за исполнением законов относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительностью охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Они могут быть связаны с анализом практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собственности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов исполнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов на систему органов в целом или даже нескольких их групп (системы Министерства по налогам и сборам, Министерства государственного имущества, Министерства финансов и т.п.). Охватываемые прокурорскими проверками периоды редко превышают шестимесячный срок, но в зависимости от решаемых задач они могут иметь и большую продолжительность.
Различаются проверки также в зависимости от исходных материалов, на основании которых принимается решение по их производству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообщения средств массовой информации, письма руководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.
Другой вид проверок носит более масштабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Проводятся они, как правило, на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности, исходя из особенностей конкретной ситуации. На первоначальном этапе предпринятых в России реформ ведущими направлениями в деятельности прокуроров выступили надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохраняет высокую активность надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений, а именно — законов о собственности, предпринимательской деятельности, исполнение финансового, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного законодательства и др., социальной сфере.
Организационное обеспечение проведения проверки строится применительно к содержанию действий прокурора на основных ее этапах: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится целенаправленное, предметное изучение нужного законодательства, определение задач проверки, содержания необходимой информации о ее источниках, наличие материалов для анализа и оценки данных, подбор компетентного состава лиц, включая и привлекаемых специалистов. Все эти компоненты отражаются в рабочем плане проверки.
Главный, ключевой этап — сама проверка. В ходе ее на базе всего массива информации выявляются факты нарушений закона и формируются пути и средства их устранения. Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий. Это достаточно сложный процесс. Помимо знания прокурорских правомочий важно хорошо владеть тактическими и психологическими приемами их применения. Не секрет, что установление фактов противоправных решений и действий часто протекает в конфликтных ситуациях, противостоянии сторон, осложняющих получение достоверной информации в нужном объеме.
На этапе реализации материалов проверки происходит оценка полученных материалов и формирование решений о мерах, которые необходимо принять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Принимаемые прокурором меры реализуются в форме актов прокурорского реагирования — протеста, представления, постановления, предостережения, о которых сказано выше.