Возникновение прокуратуры в России и основные этапы ее развития
Российской прокуратуре уже более 280 лет. Ее создание связано с государственными реформами в России, проведенными Петром I. После образования Правительствующего сената появилась необходимость создания органа, специально предназначенного для надзора за соблюдением законности. Первоначально это был институт фискалов, а затем — прокуроров.
Введение должности генерал-прокурора было произведено указами Петра I в 1722 г. Этому должностному лицу предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона оно было обязано предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения — "протестовать и оное дело остановить".
Постепенно прокуроры стали занимать важное место в государственном аппарате. Произошло образование прокурорского корпуса. Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее — в соответствующую коллегию или в Сенат.
Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела.
Примерно в это же время помимо центральной создается и губернская прокуратура, начало которой положили прокуроры надворных судов. Но с созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора, а губернская прокуратура начала превращаться в орган юстиции на местах.
В 1864 г. прокуратура получила полномочия по надзору "при судебных местах". Принятый тогда закон вверил прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время начали закладываться основы организации прокуратуры как государственного учреждения, базирующегося на иерархической дисциплине, единоначального и независимого от местных, административных и судебных органов.
Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уставу уголовного судопроизводства прокуроры осуществляли наблюдение за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного расследования (ст. 278—287 Устава). По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.
Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в судебном разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста.
В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 г. 20 декабря 1917 г. уже упоминавшимся Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. В это время под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке проекта возрождения российской прокуратуры.
На сессии ВЦИК, обсуждавшей проект Положения о прокурорском надзоре, представленный НКЮ РСФСР, развернулась борьба по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники проекта выступали против централизации органов прокуратуры и независимости их от местных органов. Они вносили предложения о "двойном" подчинении прокуроров — центральной прокурорской власти и губисполкомам.
Авторы проекта обвинялись в том, что закрепление в Положении принципов единоначалия и строгого подчинения прокуроров центральной прокурорской власти — прокурору республики, их независимость от местных органов повлекут за собой "нарушение Конституции". Это изображалось как "проявление недоверия местным органам власти", "высокомерие центра" и т. п. Представленный НКЮ РСФСР проект не был принят.
Следивший за ходом разрешения вопроса о прокуратуре, но не присутствовавший по болезни на заседании сессии ВЦИК В. И. Ленин написал свое известное письмо "О "двойном" подчинении и законности", где обосновывалась необходимость иметь такой государственный орган, который смог бы обеспечить единообразное понимание и исполнение законности в государстве. В этом письме были сформулированы принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые нашли закрепление в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.
Созданная прокуратура не была самостоятельным органом. Долгое время она частично находилась в составе Наркомюста РСФСР, а частично — при Верховном Суде СССР, осуществляя надзор за законностью в стране в тесном взаимодействии с судами и органами юстиции.
Значительным событием в истории прокуратуры явилось принятие 20 июня 1933 г. постановления ЦИК и СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР". Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР.
Одновременно с этим произошла ликвидация Прокуратуры Верховного Суда СССР. В Положении были закреплены функции Прокуратуры СССР и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в определенной мере сохранились и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзор за предварительным расследованием; надзор (наблюдение) за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.
Значительный отрезок времени из жизни советской прокуратуры связан с периодом, когда деятельность правоохранительных органов была деформирована тем, что на первый план вышли карательные учреждения, приоритет которых признавался высшими органами государственной власти. Только в середине 50-х годов были предприняты попытки по укреплению законности, по созданию правовой базы развития государства.
Очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее развитие идеи о назначении законности в государстве и о роли органов прокурорского надзора в ее неуклонном обеспечении. В Положении были определены задачи, полномочия прокуроров, средства прокурорского реагирования на обнаруженные нарушения законов в уголовном и гражданском судопроизводстве. Многие из норм Положения были впоследствии включены в основы уголовного и гражданского судопроизводства, исправительно-трудового законодательства.
Подверглись преобразованию и органы военной прокуратуры. Их система и структура, полномочия военных прокуроров, соотношение их функций с деятельностью территориальных прокуроров — все это нашло отражение в Положении о военной прокуратуре, утвержденном 14 декабря 1966 г. Из него следовало, что военная прокуратура входит в общую систему органов прокуратуры и подотчетна Генеральному прокурору СССР.
С принятием Конституции 1977 г. связаны дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего надзора за законностью. Одним из них было решение о выработке Закона о прокуратуре СССР. Такой Закон был принят 30 ноября 1979 г. В нем нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и деятельности органов советской прокуратуры, основные направления их деятельности.
Вскоре после принятия этого Закона состоялось внесение соответствующих корректив и в регламентацию организации и деятельности военной прокуратуры. Взамен раннее действовавшего Положения 1966 г. было утверждено 4 августа 1981 г. новое Положение о военной прокуратуре.
В 70-х и 80-х годах на органы прокуратуры возложено множество не свойственных прокурорскому надзору обязанностей, которые в значительной степени отодвинули на второй план ее главные функции по надзору за законностью. Прокурорам были приданы дополнительные полномочия, но и они в итоге не решили всех проблем, стоящих перед прокуратурой, особенно в сфере охраны прав и законных интересов граждан.
Много нового в теорию и практику прокурорского надзора внес Закон о прокуратуре РФ, принятый 17 января 1992 г. Этим Законом, в связи с произошедшими в нашем обществе и государстве изменениями, были существенно ограничены объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с тем, что было ранее. Однако этот Закон был принят в то время, когда еще действовала Конституция РСФСР 1978 г.
В истекшее после 1992 г. десятилетие изданы новая Конституция РФ и ряд законов, имевших отношение к организации и основам деятельности прокуратуры. Все это привело к тому, что 17 ноября 1995 г. состоялось одобрение Закона о прокуратуре, приведенного в соответствие с Конституцией РФ и призванного способствовать дальнейшему повышению эффективности прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов. В 1999 г. и этот вариант Закона о прокуратуре был еще раз существенно дополнен и изменен.