Опыт Японии в осуществлении налогового администрирвоания

Управление налоговой системой Японии находится в юрисдикции Министерства финансов, два подразделения которого — Налоговое бюро и Бюро по таможенным сборам и тарифам — ответственны за исследования и планирование в сфере налогообложения, сертификацию налоговых и таможенных инспекторов, выявление фактов уклонения от налогов и т.д. Непосредственной деятельностью по проведению налоговой политики в жизнь, т.е. сбором налогов в соответствии с существующим законодательством, занято Национальное налоговое управление (ННУ), структурно входящее в Министерство финансов как его «внешнее» ведомство. На ННУ возложены все функции по начислению, сбору и пресечению случаев уклонения от уплаты всех общегосударственных прямых и косвенных налогов и сборов. [14]

При численности населения Японии в 127 млн. человек штатный состав Национального налогового управления составляет 56466 служащих. В организационном плане ННУ состоит из центрального аппарата, одиннадцати региональных налоговых бюро, региональной налоговой инспекции о. Окинава и 524 налоговых инспекций, а также Налогового колледжа и Национального налогового трибунала с его филиалами, где происходит обжалование правильности начисления налогов. Структурно как центральный аппарат, так региональные налоговые бюро и инспекции на местах имеют идентичное функциональное построение и представлены тремя основными отделами: по налогообложению, сбору налогов, а также по проведению проверок и криминальному расследованию случаев уклонения от их уплаты. По целевому назначению 68% штатных сотрудников занимаются вопросами начисления налогов, 15% – сбором налогов и 17% – управлением и координацией. При этом характерно своеобразное «разделение труда», когда региональные бюро кон-тролируют правильность уплаты налогов крупными компаниями в зоне их ответственности, а налоговые инспекции – малый и средний бизнес на местах, а также подоходный налог, налоги с наследства, недвижимости и другие.
Руководство практической работой в сфере выявления и пресечения налоговых нарушений возложено на директора департамента проверок и криминального расследования, в структуру которого входит отдел аудита, отдел криминального расследования и отдел по международному сотрудничеству в области расследований. Региональные налоговые бюро имеют аналогичное построение, и, кроме того, они имеют в своем штате специальных следователей, в обязанность которым вменяется сбор информации и идентификация потенциальных случаев для криминального расследования.

Согласно действовавшей ранее практике подготовки законодательных актов по изменению системы налогового обложения эти вопросы от-носились к компетенции двух организаций – Государственной налоговой комиссии при премьер-министре и Комиссии по налоговой системе правящей Либерально-демократической партии, которые параллельно ежегодно готовили свои рекомендации с тем, чтобы их предложения могли найти свое отражение при подготовке очередного бюджета.

С приходом к власти правительства во главе с Дз. Коидзуми к этому процессу в 2002 году был подключен «штаб по проведению структурных реформ» в лице Совета по экономической и налоговой политике, возглавляемого премьер-министром. С появлением «трех игроков» формально были перераспределены и их полномочия. Так, за Советом закреплена задача выработки общих контуров налоговой реформы, за Государственной налоговой комиссией – детальные предложения, а Комиссия Либерально-демократической партии призвана давать политическое заключение по основным вопросам. [15]

К перечню «законодателей» в налоговой сфере следует также отнести и Министерство финансов Японии, которое также традиционно курирует вопросы налоговых поступлений, проводя свою линию через участие в работе Совета по экономической и налоговой политике. Национальное налоговое управление участвует в этих процессах с начальной стадии подготовки различных предложений, проводя свое мнение через Министерство финансов. Подготовленные таким образом административные или законодательные изменения в налоговой системе рассматриваются на заседании кабинета министров, и после утверждения им выносятся в парламент.

Все налоги страны зафиксированы в законодательных актах, при этом каждый вид государственного налога регулируется законом. Однако многие акты отличаются большим числом статей, сложностью норм и терминологии. Поэтому в помощь налогоплательщику, помимо государственных программ по информированию о требованиях налогового законодательства, предусматривающих популяризацию этих знаний путем издания различных брошюр, пособий, организации «горячих» линий связи через Интернет, в Японии с 1951 года действует институт уполномоченных налоговых консультантов, имеющих соответствующие лицензии. Организационно они объединены в профессиональные ассоциации и на коммерческой основе выполняют всю практическую работу по начислению налогов и подаче документов как юридических, так и физических лиц в условиях действующего порядка самодекларирования налогов после подсчета годового дохода налогоплательщиков . [16]

Местный уровень Финансовое положение органов местного самоуправления и их финансовые взаимоотношения с центральной властью определены в законах о местной автономии. Финансово-бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше трети от общих налоговых поступлений в стране . Местные органы самоуправления, которые имеют свои налоговые конторы и независимы от общенациональных, наделены правом взимания местных налогов.

Особенностью японской налоговой системы является наблюдаемая в последние годы тенденция к увеличению доли местных налогов. Несмотря на это, величина налоговых поступлений, собираемых на местах, не позволяет местным органам власти надлежащим образом выполнять свои функции и, прежде всего, финансировать систему образования, общественные работы, сферу социального обеспечения и другие. В этой связи сложилась устойчивая практика перераспределения финансовых ресурсов из госбюджета в виде ежегодных субсидий.

В связи с ограниченной финансовой базой местных органов проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные переводы из Центра в виде перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций.
Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного «сбалансирования разницы» между «основными финансовыми потребностями» и «основными финансовыми поступлениями». В качестве отчислений регионам передается 32% подоходного налога, налогов с юридических лиц и налога на спиртное, 24% потребительского налога и 25% налогов на табачные изделия. Важная особенность этих отчислений – возможность для местных администраций использовать их как собственные источники доходов, т. е. без всяких условий и ограничений в отличие от государственных субсидий и дотаций. В дополнение к вышеназванным механизмам перераспределения финансов Японии используется и система так называемых местных уступаемых налогов, когда государство «уступает» местным властям ряд налогов, идущих на определенные цели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и др. Однако уступаемые налоги играют несравненно меньшую роль в качестве источника пополнения местных бюджетов (2-2,5%).[16]

Действующая в настоящее время система органов налогового управления и контроля Японии сформировалась еще в середине XX века, претерпев до настоящего времени лишь незначительные организационные и законодательные изменения. Основным государственным органом, на который возложены все функции по начислению, сбору и пресечению случаев уклонения от уплаты всех общегосударственных прямых и косвенных налогов и сборов является Национальное налоговое управление, структурно входящее в Министерство финансов как его «внешнее» ведомство.

Национальное налоговое управление, имеющее в настоящее время 11 районных налоговых управлений, 518 окружных налоговых служб и налоговую службу Окинавы, было основано в 1949 г. Начальник этого управления, назначаемый министром финансов, имеет заместителя по межгосударственным налоговым вопросам и помощника по вопросам производства и налогообложения спиртных напитков. Центральное учреждение Национального налогового управления располагается в Токио. В его обязанности входят разработка основ деятельности и плана работы налоговой службы, подготовка разъяснений для районных налоговых управлений с целью единого толкования и применения налоговых законов, надзор и контроль за работой районных налоговых управлений и окружных служб. Оно поддерживает также связь с другими министерствами, ведомствами и разными организациями для разрешения налоговых вопросов. После переустройства Национального налогового управления в июле 1991 г. его центральное учреждение состоит из секретариата, начальника и трех управлений (налогообложения, учета доходов и сбора налогов, проверки счетов и уголовного расследования). [16]

Секретариат, возглавляемый заместителем начальника, состоит из семи отделов - согласования, кадров, учета, планирования социальных вопросов, общественных связей, автоматической обработки данных и двух служб (хозяйственной и межгосударственных связей). В нем работают - помощник начальника, главный наблюдатель за кадрами, управляющий по вопросам исследований и планирования, налоговый советник. [15]

Управление налогообложения имеет шесть отделов (подоходного налога, имущественного налога, корпоративного налога, налога на потребление, винного налога, сведений и проверок) и юридическую службу, в которой работают управляющие по оценке имущества, пивоварению и налогу на потребление.

Управление учета доходов и сбора налогов состоит соответственно из двух отделов. Управление проверки счетов и уголовного расследования также имеет два отдела, в нем работает управляющий по межгосударственным расследованиям налогов. Районные налоговые управления располагают несколько иными подразделениями, однако, все они имеют управление согласования и хозяйства, большинство из них - два управления налогообложения, управление учета доходов и сбора налогов, управление проверки счетов и уголовного расследования. [15]

Районное налоговое управление под наблюдением центрального учреждения Национального налогового управления руководит работой расположенных в районе налоговых служб, в некоторых случаях оказывает на них прямое давление, а некоторые обязанности берет на себя. [15]

Окружные налоговые службы являются непосредственными исполнителями налогового законодательства, они выполняют следующие функции:

- следят за удержанием налога;

- собирают налоги по декларациям;

- занимаются обложением доходов и имущества;

- рассматривают налоговые споры;

- оказывают налоговые консультации. [15]

При этом согласно налоговому законодательству Японии каждая налоговая служба вправе взимать любой внутренний налог. Устройство окружной налоговой службы отличается в зависимости от величины округа. Налоговую службу возглавляет директор, в крупных налоговых службах директор имеет заместителя, особого служащего по доходам и особого проверяющего, занимающегося проверкой счетов крупных налогоплательщиков. Большинство налоговых служб состоит из отдела согласования и трех групп (учета доходов и сбора налогов, проверки счетов личных налогоплательщиков, проверки счетов корпоративных налогоплательщиков). Кроме того, в налоговой службе работают особый служащий по общественным связям и главный проверяющий по спиртным напиткам, наблюдающий за их изготовлением и уплатой винного налога. Отдел согласования занимается кадрами, отчетностью, социальными вопросами и согласованием всей работы окружной налоговой службы. Группа учета доходов и сбора налогов обязана учитывать разные источники доходов, собирать налоги, принудительно взимать их в случаях сокрытия доходов. Группа проверки счетов личных налогоплательщиков занимается сбором личного подоходного налога, налога на потребление, имущественного налога и сбором сведений по налогам. Группа проверки корпоративных налогоплательщиков отвечает за сбор корпоративного подоходного налога, налога на потребление, взимаемого с корпораций, подоходного налога, удерживаемого у источника дохода, и за другие косвенные налоги.

При сборе налогов японские налоговые органы исповедуют три основных принципа.

Первый - уважение к законопослушному налогоплательщику.

Второй - простота и доступность налоговой системы.

Третий - примат доверия к налогоплательщику над стремлением к наказанию.

В соответствии с первым принципом японские налоговые органы справедливо полагают, что налогоплательщик при уплате налога не должен испытывать неудобств. Так, к примеру, при уплате подоходного налога с физических лиц бланки деклараций с именем и адресом плательщика высылаются на дом заблаговременно. К ним прилагается подробная инструкция о том, как заполнять декларацию, включающая в себя все новейшие изменения в законодательстве. Обязательно указываются номера телефонов, по которым можно получить грамотную и, что особенно важно, доброжелательную консультацию сотрудников налогового управления.

Простота и доступность налоговой системы основаны на том факте, что японские налоговые органы считают, что разумные налоговые сборы, которые не разоряют граждан и не заставляют их прибегать к невероятным ухищрениям, чтобы избежать уплаты, в конечном счете, выгоднее государству. При этом японская налоговая система основывается не на строгости наказания, а на совершенной системе контроля за налогоплательщиками, при которой практически невозможно уклониться от уплаты налогов.

Руководство практической работой в сфере выявления и пресечения налоговых нарушений на основании «Закона о контроле за нарушениями в сфере общегосударственных налогов» возложено на директора департамента проверок и криминального расследования, в структуру которого входят отдел аудита, отдел криминального расследования и отдел по международному сотрудничеству в области расследований. Региональные налоговые бюро имеют аналогичное построение, и, кроме того, они имеют в своем штате специальных следователей, в обязанность которым вменяется сбор информации и идентификация потенциальных случаев для криминального расследования.

Налоговые инспекции на местах наделены лишь правом выявления нарушений, имея в своем штатном составе группы аудита физических лиц, корпоративного сектора и в некоторых случаях группы, занимающиеся налогообложением сферы производства алкогольных напитков.

В целом работа органов налогового управления и контроля в Японии представляется достаточно эффективной.

Процедуры проведения криминального расследования прописаны в вышеупомянутом «Законе о контроле за нарушениями в сфере общегосударственных налогов». Согласно его положениям следователи, хотя и независимы от местных прокуроров, однако не могут арестовывать, в том числе и для проведения допроса подозреваемого. Как правило, ими практикуются такие методы как: допрос подозреваемых и свидетелей, проверки бухгалтерских учетно-отчетных документов, обыски помещений (при получении санкции прокурора) с целью получения и изъятия доказательств. Принимая во внимание необходимость юридического закрепления доказательств наличия самого дохода, а также умышленного уклонения от уплаты налогов, поскольку полученные факты могут быть использованы при судебном разбирательстве, следователи на практике тесно работают с органами прокуратуры. [15]

При выявлении лица, в отношении которого имеются подозрения в уклонении от уплаты налогов, проводится первоначальное расследование с целью фиксации деталей налогового нарушения (способ совершения и сумма). В случае, если результаты этого расследования установят факт сокрытия от уплаты или то, что уклонение совершено с помощью обмана (мошенничества), налоговым следователем принимается решение о необходимости проведения в отношении такого налогоплательщика криминального расследования. Для начала официального расследования следователь испрашивает судебный ордер, для чего предоставляет судье необходимые для принятия решения документы. Только получив от судьи ордер, налоговый следователь полномочен начать всеобъемлющее расследование, в т.ч. и при содействии следователей других налоговых бюро, если этого потребуют обстоятельства дела. По завершении такого расследования принимается решение о передаче его результатов прокурору для возбуждения уголовного дела в суде. Например, в 2001 году по всей Японии было расследовано 212 дел по уклонению от уплаты общенациональных налогов, из которых 151, или 71,2%, было передано в прокуратуру, как имеющее судебную перспективу. Для сравнения в 1985 г. рассмотрено 259 дел, из которых 201 дело, или 77,6%, было передано в прокуратуру. [15]

Вышеприведенные статистические данные свидетельствуют об эффективной работе налоговых органов, опирающихся как на исторически сложившиеся традиции внедренного в массовое сознание законопослушания как естественной для подавляющего числа японцев формы социального поведения, так и на детально разработанную законодательную базу. Вместе с тем, нельзя не отметить, что налоговое законодательство Японии достаточно объемно, многие акты отличаются большим числом статей, сложностью норм и терминологии. Разобраться в этих документах во многих случаях под силу лишь служащим налоговых органов и специалистам по налоговым проблемам.

В помощь налогоплательщику в Японии помимо государственных программ по информированию о требованиях налогового законодательства, предусматривающих популяризацию этих знаний путем издания различных брошюр, пособий, проведения семинаров, собеседований, организации «горячих» линий связи через Интернет и других форм с 1951 года действует институт уполномоченных налоговых консультантов, численностью около 70 тыс. человек, имеющих соответствующие лицензии. Организационно они объединены в профессиональные ассоциации, тесно сотрудничающие с ННУ, и на коммерческой основе выполняют всю практическую работу по начислению налогов и подаче документов как юридических, так и физических лиц в условиях действующего порядка самодекларирования налогов после подсчета годового дохода налогоплательщиков. [16]

Важную роль в налоговой жизни Японии играют налоговые счетово­ды. Они, как независимые и беспристрастные специалисты, помогают на­логоплательщикам исполнять их налоговые обязательства в соответст­вии с требованиями налогового законодательства. Закон об освидетель­ствованных налоговых счетоводах (от 1951 г.) оговаривает область их деятельности, ее содержание, их права и обязанности. Налоговые счето­воды действуют как налоговые агенты: готовят налоговые документы, ве­дут налоговые консультации по всем национальным налогам (кроме гер­бового сбора, налога на записи и разрешения). [16

Звание налогового счетовода присваивается тем, кто выдерживает экзамен на «освидетельствованного налогового счетовода», правоведам, освидетельствованным общественным счетоводам и некоторым другим специалистам. Налоговые счетоводы обязаны встать на учет в Управле­нии налоговых счетоводов японской федерации обществ налоговых сче­товодов. Без такого звания и членства запрещается заниматься деятель­ностью налогового счетовода. В некоторых пределах налоговым счето­водством могут заниматься лишь законоведы, уведомляя об этом руководителя районного налогового управления, и общественные счетоводы, получив соответствующее разрешение.

Национальное налоговое управление имеет Совет налоговых счето­водов, состоящий из трех человек, разбирающихся в налоговом законо­дательстве, счетоводстве и отчетности, имеющих богатый опыт работы в налоговых органах. Совет принимает экзамены налоговых счетоводов, наблюдает за их работой и поддерживает связь с четырнадцатью их об­ществами, расположенными по всей стране.

Основные типы контроля, применяемые налоговыми органами:

1) аналитический контроль- налоговые управления вносят корректировки в указанные в декларации данные на основе бухгалтерских записей, проводок. Его неотъемлемым условием является правильное и точное ведение бухгалтерского учета. Как правило, данная форма контроля требует проведения проверки бухгалтерских записей и всей документации предприятия;

2) индуктивный контрольпроводится, если в декларации не полностью указаны источники доходов, отсутствует ряд бухгалтерских записей, имеются серьезные нарушения правил бухгалтерского учета;

3) частичный контрольпроводится непосредственно по реестру
налогоплательщиков. Примером частичного контроля может служить
практика контроля доходов на основании «предполагаемых коэффициентов дохода»;

4) сокращенный контрользаключается в том, что при обнаружении у
налогоплательщика платежеспособности, превосходящей ту, которая указана в декларации о доходах, налоговые бюро обладают полномочиями
вносить необходимые изменения в указанный совокупный доход. [19]

Отбор дел для проверок осуществляется различными способами:

1) на основе изучениядел налогоплательщиков по декларациям.

Декларации поступают в налоговые центры, где проверяется их формальная сторона. Затем полученная налоговыми органами информация сравнивается с данными, представленными налогоплательщиками. В настоящее время такие сопоставления осуществляются автоматически. В результате изучения деклараций сотрудники управления выявляют типичные нарушения и вносят соответствующие предложения;