Общая характеристика поощрительного производства

Место производства по делам о поощрении в структуре административного процесса обусловлено тем, что поощрение выступает как метод государственного управления и тем самым деятельность по применению поощрительных средств в административно-правовых отношениях является прерогативой публичной администрации.

Производство по делам о поощрениях в структуре административного процесса относится к числу административно-правонаделительных (административно-распорядительных) производств.

Впервые производство по делам о поощрениях было выделено в структуре административного процесса в конце 60-х годов В.Д. Сорокиным.[139]

В дореволюционной России знаки орденов и знаки отличия устанавливались высочайшими указами императора. Наградные медали официально утверждались высочайшим именным указом императора или ведомственными положениями, которые тоже утверждались государем. Причем еще со времен Петра I об учреждении наград оповещались не только подданные в России, но и официальные власти иностранных держав. В советский период государственные награды устанавливались декретами ВЦИК, постановлениями съездов Советов, постановлениями ЦИК СССР и его Президиума (иногда совместно с СНК СССР), указами Президиума Верховного Совета СССР и президиумов Верховных Советов союзных и автономных республик. С 1992 года государственные награды учреждаются и устанавливаются законами Российской Федерации, с 1994 года - федеральными законами, а также указами Президента РФ.

Наградным вопросам посвящен довольно многочисленный массив нормативных правовых актов и настолько большой объем актов правоприменения, что в делопроизводстве многих органов государственной власти акты о награждении имеют собственную нумерацию или индексацию. С 1990-х годов и вплоть до настоящего времени отмечается повышение активности ведомственного правотворчества в области наградного дела. Федеральные органы исполнительной власти учредили большое количество ведомственных наград.

В субъектах Российской Федерации наряду с большим разнообразием федеральных государственных наград имеются многочисленные награды и поощрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации (например, почетная грамота, благодарность и др.).

Сорокин П.А., анализируя положение о подвигах и наградах в правовой науке, совершенно справедливо, на взгляд автора, отметил, что «в то время как один разряд фактов социальной жизни (преступления-наказания) обратил на себя исключительное внимание научной мысли, другой разряд фактов, не менее важных и играющих не меньшую социальную роль (подвиг-награда), почти совершенно игнорируется тою же научною мыслью. Преступления и наказания служат и служили до сих пор единственным объектом исследования представителей общественных наук и теоретиков уголовного права. Подвиги же и награды - как совершенно равноправная категория, как громадный разряд социальных явлений - огромному большинству юристов и социологов даже и неизвестны. В то время как наука о преступлении и наказании (уголовное право) выросла до громадных размеров и получила характер гипертрофический, наука о подвигах и наградах или, если угодно, наградное право даже и не значится в числе научных дисциплин»[140].

Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения.

К нормативно-правовым актам, регулирующим поощрительное производство в Российской Федерации, относятся:

Законы: «Об установлении почетных званий «Летчик-космонавт РФ», «Заслуженный военный летчик РФ» и «Заслуженный военный штурман РФ» от 20 марта 1992 г. №2555-1 и др.;

Федеральные законы: «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ;

Указы и распоряжения Президента: «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г. № 442; «Об утверждении форм наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации» от 25 ноября 1994 г. № 2119; «Об установлении Почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о Почетных званиях и описания нагрудного знака к Почетным званиям Российской Федерации» от 30 декабря 1995 г. № 1341; «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации» от 7 ноября 2000 г. № 1848; «Об утверждении Инструкции о порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации» от 3 апреля 1997 г. № 96-рп; и др;

Постановления Правительства: «О Почетной грамоте Правительства Российской Федерации» от 31 мая 1995 г. №547; «Об утверждении Положения о премиях Правительства Российской Федерации в области качества» от 24 февраля 1999 г. №206; «Об учреждении премии Правительства Российской Федерации «Душа России» за вклад в развитие народного творчества» от 18 сентября 2006 г. №579.

нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти: Приказ МВД России «О Доске Почета МВД России» от 6 мая 2000 г. № 542, «Об учреждении знаков МВД России» от 14 июня 2000 г. № 633; Приказ Минпромэнерго «Об учреждении почетных званий, нагрудных знаков, почетной грамоты и благодарности» от 21 июня 2004 г. № 19; Приказ Минздравсоцразвития «О ведомственных наградах Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации» от 10 июня 2005 г. № 400; Приказ Минтранса «О ведомственных наградах Министерства транспорта Российской Федерации» от 18 октября 2005 г. № 130; и др.

Немаловажную роль в данной сфере играют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, такие как, например, Закон г. Москвы «О почетном гражданине города Москвы» от 25 января 1995 г. № 3-9; Закон Томской области «О наградах и почетном звании в Томской области» от 14 июля 1998 г. № 13-ОЗ; Закон Смоленской области «О наградах и почетных званиях Смоленской области» от 27 ноября 2003 г. № 87-З; Закон Воронежской области «О наградах Воронежской области» от 7 июля 2006 г. № 70-ОЗ, и др.

Стимулы – это средства, побуждающие деятельность людей, активизирующие их возможности. С помощью стимулов публичная власть осуществляет целенаправленное воздействие на интересы граждан, формирует их заинтересованность в совершении определенных поступков. Стимулирование, побуждение к действию производится путем воздействия на потребности и интересы людей, а, следовательно, на их волю и поведение.

Поощрение представляет собой воздействие определенных субъектов на потребности, интересы, сознание, волю, практическое поведение служащего, а, следовательно, на результаты его управленческого труда, государственно-служебной деятельности. Поощрение способствует улучшению дисциплины в организации, качества труда, воспитывает инициативу и ответственность в позитивном понимании этого термина.

Высшая форма поощрения – государственные награды, перечень и статуты о которых определяются в Положении о государственных наградах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 года №442[141].

По мнению П.А. Сорокина [142], основанием для поощрительного производства является услуга (заслуга). В качестве таковой он считал деяние, которое не обязательно для лица, его совершившего, и не навязано ему, а лишь рекомендовано с обещанием награды или привилегии за его выполнение. Такой подход к определению основания для поощрения авторам представляется правильным.

С учетом вышеуказанного подхода к формулированию понятия заслуги можно сформулировать признаки этого деяния [143].

Заслуга - это деяние в форме действия или бездействия, которое является:

1) общественно полезным;

2) правомерным (не обязательным для лица, его совершившего, а лишь рекомендованным ему);

3) сознательным и волевым;

4) поощряемым (награждаемым).

Общественно полезным следует признавать деяние-заслугу, совершенное в интересах другого лица, государства или общества, которыми оно воспринимается как услуга.

Деяния-заслуги признаются правомерными в тех случаях, когда они не входят в круг юридических обязанностей субъекта, а лишь рекомендуются ему правовыми нормами для совершения.

Сознательным и волевым деяние-заслуга считается тогда, когда лицо, его совершающее, осознает, что оно совершает в пользу другого лица, государства или общества желаемое для них деяние, которое оно не обязано было совершать, и желает это деяние совершить.

Поощряемым (награждаемым) признается деяние, за совершение которого законом предусмотрено поощрение (награждение) лица, его совершившего.

Так, в соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе в РФ» [144] поощрения к государственным гражданским служащим применяются за безупречную и эффективную гражданскую службу.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский правовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права.

Действующими правовыми актами закрепляются:

• виды правовых поощрений;

• основания их применения;

• полномочия субъектов власти поощрять;

• порядок поощрения (поощрительное производство).

Больше всего в рассматриваемом правовом институте норм административного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер поощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

Основные принципы поощрительного производства:

1) законность;

2) обоснованность;

3) оперативность;

4) гласность;

5) разнообразие.

Данные принципы подчёркивают значимость и социальную ценность отношений, возникающих в сфере поощрительного производства.

Статья 3 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года №70-ОЗ[145] содержит основные принципы поощрения наградами Воронежской области, к которым относится:

1) поощрения граждан исключительно за личные заслуги и достижения;

2) единства требований и равенства условий, законодательно установленных к порядку награждения наградами Воронежской области, для всех граждан и организаций;

3) запрета какой-либо дискриминации в зависимости от пола, расы, национального языка, происхождения, имущественного и социального положения, образования, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, иных обстоятельств;

4) гласности;

5) разграничения полномочий органов государственной власти Воронежской области в сфере наград Воронежской области на основе соблюдения принципа разделения и паритета законодательной и исполнительной властей.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что поощрительное производство – это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность органов и должностных лиц государственных органов, выражающаяся в применении мер морального и материального стимулирования, основанием чего является добросовестное исполнение работником и служащим своих должностных обязанностей.