Часть 2. дела, возникающие из публичных правоотношений

Глава 1. ДОКАЗЫВАНИЕ ПО ДЕЛАМ О ПРИЗНАНИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Основному закону РФ (ст. 15 Конституции РФ).

Одним из способов защиты гражданских прав является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 12 ГК РФ).

С принятием Конституции РФ и ГК РФ в практике судов общей юрисдикции появилась новая, ранее неизвестная им категория дел, - дела о признании недействующими нормативных правовых актов, принимаемых на различных уровнях государственной власти, а также на уровне местного самоуправления.

Суды общей юрисдикции рассматривают дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов - Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов (ст. ст. 22, 245, 251 ГПК). Компетенция Конституционного Суда РФ и арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов определена, соответственно, положениями ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и ст. ст. 27, 29 АПК РФ, а компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ - положениями ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и конституций (уставов) субъектов РФ.

Разъяснения по ряду вопросов, возникающих при рассмотрении судами дел о признании нормативных правовых актов недействующими, даны в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ N 8 и от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Предмет доказывания по делам о признании нормативных актов недействующими образуют следующие юридически значимые обстоятельства:

1) принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным должностным лицом <1> оспариваемого нормативного акта (ст. ст. 251, 253 ГПК).

--------------------------------

<1> Далее по тексту данной главы - государственный орган.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным государственным органом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 24 ГПК (п. п. 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48);

2) порядок принятия нормативного акта (ст. ст. 251, 253 ГПК). Под таким порядком Пленум Верховного Суда РФ понимает:

- полномочия государственного органа на издание нормативных правовых актов и их пределы;

- форму (вид), в которой государственный орган вправе принимать нормативные правовые акты;

- соблюдение установленной процедуры принятия нормативного правового акта;

- предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования (п. п. 17, 19 Постановления N 48).

При рассмотрении данных дел суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия государственным органом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции данного органа (п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48).

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюден ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (т.е. на русском языке) в том СМИ, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом (при наличии такого официального СМИ). Проверяя соблюдение порядка государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке (п. п. 20 - 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 48);

3) соответствие оспариваемого нормативного акта по содержанию нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253 ГПК).

Пленум Верховного Суда РФ в п. 24 Постановления N 48 разъяснил, что поскольку согласно ч. 3 ст. 246 ГПК суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу;

4) нарушение оспариваемым нормативным актом:

- прав и (или) свобод гражданина, организации-заявителя;

- компетенции государственного органа-заявителя.

Пленум Верховного Суда РФ в п. п. 7, 11 Постановления N 48 разъяснил, что в заявлении об оспаривании нормативного правового акта или его части должно быть указано, в частности, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя. При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК не возлагает на него такую обязанность. Судья отказывает в принятии заявления в случае, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей);

5) момент, с которого оспариваемый нормативный акт вошел в противоречие с нормативным актом, имеющим большую юридическую силу, а также тот факт, применялся ли оспариваемый нормативный акт и, соответственно, служил ли основанием для реализации прав граждан и (или) организаций.

Установление данных обстоятельств связано с необходимостью разрешения судом вопроса о том, с какого времени оспоренный нормативный акт признается судом недействующим - "со дня его принятия или иного указанного судом времени" (ч. 2 ст. 253 ГПК) - с учетом стабильности гражданского оборота.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 28 Постановления N 48 разъяснил, что нормативный правовой акт или его часть может быть признан недействующим с того времени, когда он вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть может быть признан недействующим со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть противоречит. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Распределение обязанностей по доказыванию следующее. В силу правила ч. 1 ст. 249 ГПК <1> факты, обозначенные в приведенной классификации под N 2, 3, надлежит доказывать государственному органу, принявшему оспариваемый нормативный акт. На заявителя возлагается обязанность доказать сам факт принятия такого акта и нарушения таким актом прав и (или) свобод либо компетенции заявителя (факты N 1, 4).

--------------------------------

<1> "Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие)" (ч. 1 ст. 249 ГПК).

Необходимые доказательства:

- копия оспариваемого нормативного акта. В силу ч. 6 ст. 251 ГПК к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким СМИ и когда опубликован этот акт;

- копии нормативных актов, регулирующих деятельность государственного органа (в том числе его правомочность на издание нормативных актов, порядок их принятия, регистрации, обнародования и проч.).

Пленум Верховного Суда РФ в п. 12 Постановления N 48 обратил внимание на следующее. Поскольку система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, суду в порядке подготовки дела к судебному разбирательству необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов. При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях также тексты конституций (уставов) и законов субъектов РФ, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований;

- доказательства нарушения оспариваемым нормативным актом прав и (или) свобод заявителя либо его компетенции. Например, по делу об оспаривании инструкции Федеральной службы судебных приставов и другой федеральной службы о порядке взаимодействия между службами по вопросам ограничения граждан-должников в выезде за рубеж, предусматривающей определенное по времени прохождение информации об отмене ограничения в выезде гражданина за рубеж, по мотиву того, что такое ограничение по смыслу ст. 67 Федерального закона "Об исполнительном производстве" подлежит отмене (снятию) незамедлительно по погашении долга по исполнительному документу, заявителю надлежит представить доказательства возбуждения в отношении его исполнительного производства, применения в отношении его в рамках исполнительного производства ограничения на выезд за рубеж (копии соответствующих постановлений судебного пристава-исполнителя), погашения долга в определенный момент, после чего направление к месту отправки за рубеж (на отдых, лечение и др.) и невыпуск его за рубеж уполномоченным государственным органом по мотиву неотмененного в отношении гражданина ограничения в перемещении за границу.