Разграничение полномочия в координации деятельности по борьбе с преступностью

Активизация борьбы с преступностью в регионах России является важной задачей, которая состоит в повышении с помощью координационных инструментов эффективности координационной практики правоохранительных органов, а также функционирования исполнительно-распорядительной власти. В современных условиях данный вид деятельности нужно рассматривать как самостоятельную разновидность управленческой и юридической практики. При этом ее обязательным свойством является такое качество, как эффективность, являющаяся важнейшей предпосылкой полноценной реализации полномочий субъектами координации. Способность правоохранительных органов противостоять преступности во многом зависит от уровня организации их совместной предупредительной работы, которая основывается на глубоком анализе состояния преступности, ее динамики и структуры. Поэтому, как справедливо отмечает П.Н. Кобец, неотъемлемой частью каждодневной работы правоохранительных органов должна являться работа по предупреждению преступности[34].

Понятие «координация» переводится как «согласование». В Словаре русского языка С.И. Ожегова «координировать» означает «согласовывать и устанавливать целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями»[35]. Вопросам координации в науке и в практической деятельности уделяется достаточное внимание. Существуют различные взгляды на данную проблему и в различных аспектах. Наиболее близкие к юриспруденции понятия координации разработаны науками об управлении, в частности социальном управлении. Например, И.В. Погодина считает, что социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы, в том числе координация[36]. И. Сабо рассматривает координационную деятельность как полноценную разновидность юридической деятельности государства[37]. Применительно к деятельности правоохранительных органов координацию необходимо рассматривать как совместную разработку и практическую реализацию мероприятий, направленных на решение наиболее актуальных проблем борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, укрепление законности и правопорядка.

В настоящее время в юриспруденции нет четкого определения эффективности применительно к координационной деятельности, осуществляемой органами власти и правоохранительными органами. Наиболее приемлемой, на наш взгляд, является позиция А.А. Максурова, который определяет эффективность координационной юридической практики, исходя из ее социально ценного свойства, представляющего собой соотношение затрат на ее осуществление и ее результата, позволяющее своевременно и с наименьшими издержками способствовать установлению наиболее оптимального соотношения между различными видами юридической деятельности[38]. Применительно к рассматриваемому вопросу эффективность координационной деятельности можно рассматривать как эффективность отдельных направлений государственной деятельности, поскольку деятельность органов исполнительной власти и прокурорская деятельность являются ее самостоятельными видами.

Правовой основой координационной деятельности правоохранительных органов в первую очередь служит Закон о прокуратуре, во исполнение ст. 8 которого Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью[39] (далее – положение о координации), в соответствии с которым эта функция возложена на прокуроров. В 2014 году в Положение внесены изменения и в качестве субъекта этой деятельности включены руководители следственных комитетов. Вместе с тем, как справедливо замечает В.Г. Бессарабов, «именно прокуратура, осуществляя надзор за соблюдением законов в различных сферах и располагая обширными и объективными данными о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, способна наиболее полно выявлять нарушения закона, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений»[40]. О необходимости закрепления полномочий по координации деятельности правоохранительных органов за прокуратурой свидетельствуют и проведенные исследования. Из 430 опрошенных экспертов (руководители правоохранительных органов регионов) 355 человек высказались за то, что эти функции должны быть возложены на прокурора[41].

В соответствии с действующим законодательством Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры областного и районного уровней выполняют роль координаторов деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Они организуют процесс выработки и реализации согласованных с другими субъектами координации мер по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений, принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению. Хотя действующее законодательство не содержит ни исчерпывающего перечня правоохранительных органов, ни критериев определения состава участников координации, изучение практики на местах позволяет отметить, что в координации деятельности по борьбе с преступностью принимают участие прежде всего органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенные органы, органы по контролю за оборотом наркотический средств, а также иные государственные органы, наделенные функциями дознания или предварительного следствия. Необходимо согласиться с мнением В.П. Рябцева о том, что в борьбе с преступностью «правоохранительными» являются и государственные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, но не наделенные функциями дознания или предварительного следствия[42]. Такой подход к определению участников позволяет включить в работу по противодействию преступности государственные органы, имеющие оперативные аппараты. Благодаря их возможностям результативность правоохранительной деятельности по достижению общих целей становится более эффективной.

Полномочия высших должностных лиц субъектов Федерации определены Указом Президента России от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»[43]. В соответствии с Указом в субъектах РФ образованы постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка, которые вырабатывают и принимают решения стратегического характера и являются действенным инструментом реагирования на возникающие проблемные вопросы в сфере обеспечения правопорядка. Их создание существенно влияет на улучшение взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов, задачи в сфере борьбы с преступностью решаются системно. Основные усилия совещаний сосредоточены на выработке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике правонарушений общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в регионах. Как правило, проблемы, выносимые на обсуждение, носят комплексный характер, к их решению подключаются все заинтересованные территориальные органы государственной власти, органы прокуратуры, местного самоуправления. Совместная реализация правоохранительными органами и органами государственной власти субъектов принятых организационно-распорядительных документов способствует укреплению законности, оздоровлению криминогенной ситуацию и сдерживанию негативных социальных процессов.

Анализ планирования деятельности и практики работы координационных совещаний по обеспечению правопорядка показывает, что основные усилия этих коллегиальных органов сосредоточены на решении вопросов противодействия терроризму, экстремизму, коррупции, организованной преступности, незаконному обороту наркотических средств, преступлениям среди несовершеннолетних. Обсуждаются также причины и условия повышения уровня правонарушений, совершенных в общественных местах, преступления экономической направленности.

Несмотря на общность стоящих перед прокурорами и руководителями субъектов РФ задач по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка, сравнительный анализ в контексте названных выше указов Президента России позволяет выделить некоторые различия в организации их работы, а также разграничений полномочий указанных должностных лиц.

1. В состав координационного совещания при прокуроре входят только руководители правоохранительных органов региона. На заседания могут приглашаться представители суда, должностные лица федеральных органов государственной власти, органов власти субъекта, а также местного самоуправления (в частности, руководители муниципалитетов). Состав совещания при руководителе субъекта значительно шире. Помимо руководителей правоохранительных органов в него включены руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, военного управления, главные федеральные инспекторы аппарата полномочного представителя Президента России, председатели законодательных собраний, секретари общественных палат. Нужно отметить, что личное участие прокурора субъекта в работе совещания по обеспечению правопорядка является обязательным.

2. Предметом обсуждения на координационных совещаниях при прокуроре являются вопросы, относящиеся непосредственно к противодействию преступности средствами прокурорского надзора, оперативно-розыскной и процессуальной деятельности правоохранительных органов, в то время как при руководителе субъекта РФ рассматриваются лишь вопросы обеспечения правопорядка посредством обобщения, анализа и прогнозирования тенденций, принимаются решения и координируются организационно-практические мероприятия.

3. В принимаемых по результатам обсуждения на координационных совещаниях при прокуроре постановлениях содержатся обязательные для исполнения правоохранительными органами поручения. Решения постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка носят рекомендательный характер. При этом не допускается расширение пределов их полномочий и вмешательство в компетенцию правоохранительных органов.

4. Координационные совещания при высших должностных лицах проводятся только на уровне субъектов Федерации, в то время как в органах прокуратуры многоуровневая система координации: на региональном уровне (прокуроры субъектов РФ, военные и иные специализированные прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); на местном уровне (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории). При этом прокуроры субъектов организуют и контролируют координационную деятельность подчиненных прокуратур.

5. Прокурорами применяются и другие помимо координационных совещаний формы деятельности (совместные выезды работников правоохранительных органов в города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью, составление совместных планов по организации борьбы с преступностью, направление совместных информационных писем и методических рекомендаций и др.). Руководителями регионов такие формы координации не используются.

Прокурор непосредственно участвует в разработке принимаемых органами власти мер, направленных на обеспечение правопорядка, противодействие и профилактику преступности. Он вправе вносить руководителю субъекта предложения о включении их в план работы, в то время как высшее должностное лицо субъекта не участвует в планировании работы координационных совещаний при прокуроре[44].

Итак, практика межведомственного взаимодействия указывает на необходимость совершенствования и оптимизации координационной деятельности. Здесь можно выделить несколько направлений:

- нужны изменения в подходах к планированию работы. Намеченные мероприятия должны быть направлены на существенное повышение эффективности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и правоохранительных органов по обеспечению законности и правопорядка, способствовать принятию своевременных и адекватных состоянию преступности комплексных профилактических решений;

- не должны допускаться подмена полномочий прокурора и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью, расширение пределов компетенции координационных совещаний по обеспечению правопорядка, а также вмешательство в компетенцию правоохранительных органов;

- при организации этой работы требуется проведение на постоянной основе комплексного анализа результативности принимаемых решений и обеспечение эффективного контроля за их исполнением.

2.2. Организация профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов и ее правовое регулирование в современных условиях

В условиях расширяющихся международных процессов глобализации во многих странах происходит рост антисоциальных явлений и человеческой агрессии: безработицы, снижения качества жизни, убийств мирных граждан, террористических актов, похищения людей, сексуального насилия, воровства, коррупции, фактов мошенничества и грабежей в особо крупных размерах, незаконного оборота наркотиков и других преступных посягательств[45].

Опасной и устойчивой тенденцией в мире стало участившееся использование силы в качестве и первого, и последнего аргументов при разрешении конфликтных и спорных ситуаций. Мы стали свидетелями никем и ничем не сдерживаемой политической, экономической, идеологической, подрывной и иной негативной активности, экспансии и даже военной агрессии со стороны ряда государств, сил и движений, добивающихся перестройки и передела мира только на удовлетворяющих их началах и условиях. Обратим внимание на то, что все это происходит на фоне и в условиях усилившегося влияния различных религиозных концепций и взглядов на мир, а также на общественно-политические проблемы, личную жизнь и безопасность граждан многих стран.

Опасным явлением в общественно-политической жизни многих стран и народов сегодня стало сознательное наращивание различными экстремистскими группами и движениями усилий по использованию религиозных чувств людей и сепаратистских настроений в качестве мощного мировоззренческого и организующего средства для мобилизации их на беспощадную борьбу с людьми других религиозных конфессий и этнонациональных групп и сообществ.

Современный терроризм стал весьма заметным явлением, сопровождающим развитие военно-политических процессов в разных регионах мира, масштабный характер которого предопределен существенным ростом противоречий, экстремизма и враждебности в современном мире.

Какие задачи в связи с вышеописанными новыми реалиями и тенденциями в международной жизни стоят перед Россией? Как в новых условиях реагировать на внутренние и внешние вызовы и угрозы нашим национальным интересам и безопасности?

Данные, изложенные в настоящем параграфе, должны способствовать более целенаправленному и объективному рассмотрению содержания и характера геополитических процессов современного мира, более полному раскрытию вызовов и угроз национальным интересам и нашей внутренней безопасности, а также росту национального самосознания и понимания своего долга перед обществом.

Достижение указанных целей не может быть реализовано без обеспечения безопасности граждан, защиты от преступности и терроризма, а также обязательного соблюдения их прав и свобод. Все эти функции возложены на различные правоохранительные структуры и в первую очередь полицию, которая является неотъемлемой частью всего нашего общества, поэтому происходящие перемены в мире требуют изменений в стратегии и тактике управления не просто всей правоохранительной системой, но и каждым отдельным направлением.

В условиях глобальных изменений и процессов, в связи с развитием коммуникационных технологий, автоматизацией общества и сфер обслуживания, а также техническим перевооружением преступников сотрудники полиции сталкиваются со многими нестандартными ситуациями, разрешение которых зависит от их профессиональных действий в строгом соответствии с законом, основанных на имеющихся у них навыках и знаниях, формирование которых должна обеспечивать эффективная система профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

В связи с прогрессирующим ростом преступности в мире вопрос не только подготовки кадров, но и ее нормативно-правового регулирования для правоохранительных органов становится своего рода стратегической задачей. Работа с кадрами является одним из сложных видов деятельности, требующей комплексного подхода при решении управленческих, экономических, социальных, правовых, нравственных, психологических и других задач[46].

В связи с изложенным, особую значимость приобретают концептуальные и стратегические цели кадрового обеспечения, возрастает потребность в высококвалифицированных полицейских кадрах. Кадровая стратегия развития правоохранительных структур, подкрепленная современной правовой базой сферы регулирования, должна разрабатываться и развиваться как единое целое и представлять составную и неотъемлемую часть государственной кадровой политики. В настоящее время одним из направлений политики должно являться реформирование силовых структур, направленное на создание условий, при которых личность, общество и государство будут надежно защищены и от преступных посягательств, и от внешних угроз. Сегодня ставится вопрос не просто об улучшении работы с кадрами полиции, а о серьезном обновлении всей кадровой политики как действенном инструменте влияния на развитие всех сфер демократического общества.

Основными стратегическими направлениями реализации кадровой политики ОВД России должны являться комплектование правоохранительных органов квалифицированными и компетентными сотрудниками, развитие современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, повышение эффективности профессионального обучения личного состава. Сегодня решение данной проблемы предполагает использование современных методик организации учебного процесса, введение эффективного контроля за уровнем знаний обучаемых и улучшение системы обучения кадров руководящего звена.

В целях развития и совершенствования системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов должна быть сформирована нормативная правовая база, которая позволит сформировать облик специалиста в области правоохранительной деятельности, отличающегося прежде всего высоким интеллектом и новым мышлением, способного восстановить авторитет и доверие граждан к полиции в целом и ее сотрудникам в частности. Для того, чтобы противостоять преступности и современному терроризму, необходимы сотрудники, которые по уровню своей подготовки и нравственным качествам могли бы обеспечить безопасность своих граждан. Достижение данной цели возможно лишь при наличии действенных приказов и распоряжений, четких целей, продуманных и выверенных методов реформирования структур полиции, представления содержания подобной деятельности и последствий реформ для государства и общества.

В целях дальнейшего реформирования и выработки новых подходов к противодействию современным угрозам необходима разработка и реализация Концепции профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров правоохранительных структур, в которую должно быть включено лучшее из положительного опыта прошлых лет, учтены мнения как руководителей, так и рядовых сотрудников полиции, проанализирован мировой опыт. Документ должен характеризовать систему взглядов, приоритетов и правил реализации кадровой политики, основные пути развития системы работы с кадрами. Главной целью вышеуказанной концепции должно являться определение стратегии и перспективных направлений развития системы работы с личным составом на предстоящее десятилетие, основных путей и методов модернизации системы, а также совершенствования правового регулирования.

Необходимо отметить, что изучение стратегического планирования, его особенностей и этапов позволит решить проблему управления и повысить эффективность практики стратегического управления кадровой политикой в правоохранительных органах, где важное место отводится персоналу, в частности, повышению уровня его компетентности.

При стратегическом планировании кадрового процесса важное место отводится анализу перспектив, выявлению опасностей и угроз, исходящих из внешнего окружения и внутренней среды, а также возможностей, которые способны изменить сложившиеся тенденции.

Таким образом, профессиональная подготовка кадров для правоохранительных органов должна встать на твердую почву анализа и прогноза действительных потребностей в поддержании безопасности и правопорядка, при этом основываясь на актуальной правовой базе. Разработка Концепции профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров правоохранительных структур – не кратковременная кампания, а дело среднесрочной перспективы. Представляется, что это будет совокупность целенаправленных программно-управленческих мер по мобилизации всех кадровых ресурсов полицейских структур.

Как показывает анализ практики, в настоящее время необходимы программы развития, в которых содержатся краткосрочный (на период до 12 месяцев), среднесрочный (на период от одного до пяти лет) и долгосрочный (на 5-10 лет) прогнозы потребности в полицейских кадрах (качественных и количественных) для обеспечения выполнения задач, поставленных перед правоохранительными органами. Определение потребностей в кадрах необходимо проводить на основе всесторонних и глубоких прогнозов криминогенной обстановки. При этом необходимо учитывать и то, что показатели деятельности полиции, повышение их эффективности зависят не столько от количественного состава работников, сколько от качества организации управления ими, оптимизации организационной структуры подразделений, уровня их подготовки, повышения квалификации и действующих нормативных правовых документов. Формы и методы планирования потребности в кадрах, практиковавшиеся до сих пор, характеризуются недостаточной научной обоснованностью и правовым регламентированием, а управленческие решения в кадровой сфере слабо согласуются по времени и промежуточным целям. Зачастую в них отсутствует комплексность.

Совершенствование и повышение эффективности деятельности полиции в современных условиях в значительной мере зависят от профессионального управления ими, от широкого применения в работе научно обоснованных принципов и методов планирования, поэтому рассмотрение стратегического планирования с позиции науки управления представляется своевременным и актуальным.

Профессиональная подготовка управленческих кадров является высокорентабельным вложением государственных средств, поскольку обеспечение правопорядка и экономической безопасности позволяет проводить меры по экономическому росту и повышению благосостояния населения, т.е. создает условия для общественного развития. Система профессиональной подготовки полиции должна стать единой, многофункциональной, многоуровневой, гибкой, эффективной и менее затратной.

Итак, изложенные выше оценки и тезисы указывают на определенные обобщения и выводы.

Современная ситуация не стала более стабильной и безопасной, с начала текущего столетия число вызовов и угроз безопасности и независимому развитию многих стран возросло. Спектр этих вызовов и угроз стал заметно шире, чем это было прежде. Это угрозы терроризма, вызовы сепаратизма и экстремизма, рост межконфессиональной и межнациональной напряженности, неуправляемые никем и ничем миграционные потоки, наркотики, возросшие масштабы контрабандных операций и теневой экономики.

Претерпевают изменения формы и способы воздействия на развитие обстановки и геополитической ситуации в целых регионах. На смену самонадеянному и грубому силовому вмешательству во внутренние дела все чаще приходят более изощренные формы и способы действий.

Таким образом, разработка Концепции профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров правоохранительных структур, подкрепленная новейшей законодательной базой правового регулирования, позволит создать стабильный высокопрофессиональный кадровый корпус современной полиции, соответствующий современным социальным, политическим, экономическим требованиям, и способный решать задачи, поставленные обществом.

Формирование высокоинтеллектуального и профессионального корпуса сотрудников полиции является одной из приоритетных стратегических целей настоящего времени, а неукоснительное соблюдение ими законности, свобод и прав граждан обеспечат решение задач по поддержанию мира и правопорядка, укреплению престижа и авторитета правоохранительных органов.

Заключение

Механизм государства – это система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями.

Орган государства – составная и самостоятельная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей (органу) организационно-правовые формы деятельности.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ, а также на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В литературе к правоохранительным органам относят: прокуратуру РФ; ОВД; ФСБ России; ФТС России; ГФС России; ФСКН России; МЧС России; ФСО России; ФСИН России; ФССП России; СВР России (Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, С.А. Воронцов, Д.С. Дресвянкин и др.). Отдельные авторы относят к правоохранительным органам также судебные органы и органы юстиции (О.А. Галустьян, А.П. Кизлык).

Видами правоохранительной деятельности или формами реализации правоохранительной функции государства являются судебная, прокурорская и полицейская деятельность. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что те или иные виды полицейской деятельности осуществляют:

- органы внутренних дел (все виды полицейской деятельности, за исключением исполнительного производства);

- учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (все виды полицейской деятельности, за исключением исполнительного производства);

- органы федеральной службы безопасности (все виды полицейской деятельности, за исключением уголовно-исполнительной деятельности и исполнительного производства);

- таможенные органы (все виды полицейской деятельности, за исключением уголовно-исполнительной деятельности и исполнительного производства);

- органы Национальной Гвардии (все виды полицейской деятельности, за исключением уголовно-исполнительной деятельности и исполнительного производства);

- Государственная противопожарная служба (административно-процессуальная деятельность, уголовно-процессуальная деятельность, охрана порядка и обеспечение безопасности);

- служба судебных приставов (уголовно-процессуальная деятельность, исполнительное производство, охрана порядка и обеспечение безопасности);

- федеральные органы государственной охраны (оперативно-розыскная деятельность, охрана порядка и обеспечение безопасности);

- Служба внешней разведки (оперативно-розыскная деятельность).