Новая политика в отношении НКО: «иностранные агенты» и не только
Как уже отмечалось, большинство респондентов в нашем исследовании, подчеркивали аполитичность своей деятельности. Симпатии массовым протестам 2011-2012 гг. порой выражались, несколько раз высказывалось мнение, что эти протесты послужат повышению градуса гражданской активности – но эти симпатии не были консенсусными.
Реакция же власти на эти события оказалась массированной: ужесточение многих параметров гражданской активности: порядок проведения массовых акций, закон об «иностранных агентах», массовые проверки НКО, многие другие акты, получившие название «консервативной волны». Смысл подобной государственной политики только один: сохранить жесткий контроль над гражданским обществом, исключить кажущуюся власти угрозу мобилизации протеста и запроса на перемены по сценарию скорее «бархатных», чем «оранжевых» революций.
По мнению экспертов, консервативная волна разрушила сложившуюся систему взаимодействий государства и НКО, повернув вспять тенденцию на постепенное сближение «первого» и «третьего» секторов, налаживание взаимопонимания между ними. Она вызывает ассоциации с началом войны после долгих лет, занятых мирным урегулированием и налаживанием спокойной жизни:
Сначала мы безнадежно домогались власти и чиновников. Потом наступил период, когда они к нам привыкли. Они поняли, что мы не отступим и им даже стало привычнее общаться с нами, чем с какими-то новыми людьми. Новые люди могут быть еще зубастее, чем те, кого уже знаешь. Уже все почти наладилась и вдруг все изменилось. И, руководящим и вышестоящим органам снова нужно делать вид, что они с нами не дружат, и «идите все отсюда»… Так что сначала вроде полегчало, и была взаимность. Но, теперь, похоже, скоро развод. Развод – это закон об иностранных агентах и проверки.
Большинство экспертов и представителей ГО оказались пессимистически настроенными и говорили, что «консервативная волна» нанесла существенный ущерб имиджу НКО в обществе, который до 2012 года постепенно начал улучшаться. Теперь же, благодаря усиленной информационной кампании, все без исключения НКО стали восприниматься как инструмент неожиданных и негативных изменений. С этими экспертами согласились и ряд представителей гражданского общества.
Делается всё, чтобы мы были ошельмованы в глазах у общества. Последний закон об иностранных агентах – хуже и грубее обругать нас было невозможно.
Это подействовало на всех и даже на тех, кого не проверяли. Мало того, что из тех, кого проверяли, только одна треть готова опубличить факт проверки. Все остальные не готовы признаться, для того, чтобы не быть в этой среде.
Многие говорили о том, что практика применения закона продемонстрировала отсутствие юридической компоненты в законе, что дополнительно подтверждает его политически репрессивный характер. Закон применяется избирательно, а значит, преследует цель «устрашения» НКО.
В регионе прокурор получает разнарядку на выявление иностранных агентов, у него есть дубина и список НКО. В Москве прокуратура не заинтересуется благотворительным фондом для того, чтобы отчитаться и выявить иностранного агента. В Москве есть, кого шерстить по-настоящему… есть «Голос», есть Движение за права человека.
Следует понимать, что закон об иностранных агентах является составной частью контрольного пакета репрессивных мер, которые затронули основные права и свободы. И фактически, в кавычках, конечно, я это расцениваю как конституционный переворот.
Консенсусными для экспертов характеристиками закона об «иностранных агентах» оказались «идиотизм» и «абсурд», эти определения повторялись из интервью в интервью. Представители гражданских организаций (в т.ч. – лояльных и даже «провластных») рассказывали о том, как отнеслась к этому их организация и коллеги. Более того, организации уже почувствовали на себе, что с принятием закона отношение к ним и со стороны органов власти, и со стороны бюджетных учреждений изменилось: теперь сотрудничать стало труднее из-за опасений контрагентов и их предубеждений. Из всех респондентов от действия закона не пострадали только те, кто работает в благотворительном секторе – на благотворительную деятельности закон не распространяется. Либо – общественные инициативы, не зарегистрированные в Минюсте и не имеющие штаб-квартиры. Однако и у них к закону сформировалось негативное отношение, поскольку, по их мнению, он негативно сказался на всём некоммерческом секторе, как за счёт угрозы проверок, так и за счёт дискредитации НКО и гражданского общества в целом.
Несколько экспертов также говорили, что консервативная волна оказала разное влияние на разные группы общества: менее образованная часть попадает под эту пропаганду. И начинает следовать всем этим призывам топить иностранных агентов. А у той части общества, которая активно думает, и её сейчас много, это не вызывает ничего, кроме недоумения и недоверия.
Оценить качество и эффективность закона может только правоприменительная практика. Обратимся для такой оценки к фактически официальной точке зрения Генеральной Прокуратуры – отчету Генпрокурора Ю.Чайки в Совете Федерации 10 июля с.г.[14]
| Утверждение Генерального Прокурора | Комментарий |
| …НКО, выполнявших эти функции [иностранных агентов] до вступления закона | До вступления закона в силу российское право не знало понятия «иностранный агент» в отношении НКО, соответственно «выполнять его функции» с правовой точки зрения НКО никак не могли. Попытка применить закон ретроспективно противоречит духу права. |
| «Мемориал» и «Голос» с целью уклонения от приобретения статуса иностранного агента создали разветвленную структуру подразделений, представляющую собой 64 самостоятельных юридических лица. | Эти структурные подразделения «старых» и широко известных общественных организаций были созданы задолго до появления «Закона об иностранных агентах», и потому никак не могли преследовать цель «уклониться от закона». Инвектива некорректная, не соответствующая действительности и наносящая репутационный урон авторитетным НКО. |
| 193 организации… обладали признаками иностранных агентов до вступления в силу закона. Однако после 21 ноября 2012 они либо приостановили политическую деятельность, заняв выжидательную позицию, либо продолжают ею заниматься, но при этом не получают зарубежные средства. Всем им прокурорами объявлены предостережения. | Формулировка безоговорочно указывает на то, что эти организации сами заблаговременно «предостереглись». С точки зрения правоприменителя, поступили законопослушно и правильно. Почему тогда вместо одобрения и похвалы они получают предостережения? |
| Иностранные агенты широко привлекают к своей работе так называемых гражданских активистов…. Не вызывает сомнения, что данные лица выполняли все те задачи, которые ставит перед собой указанная организация, при этом не могут быть признаны иностранными агентами. | Российский закон «Об иностранных агентах» (в отличие даже от американского закона FARA) не предусматривает статуса «иностранного агента» для физических лиц. Фактически имеет место призыв к радикальному расширению этого понятия. Добавим, что употребление пейоративного (унижающего) оборота «так называемых» по отношению к гражданским активистам в демократической стране было бы сочтено недопустимым для официального лица. |
| Под видом правозащитной деятельности изготавливались коммерческие договоры с адвокатами… | Привлечение, в т.ч. на возмездной основе, адвокатов к правозащитной деятельности - нормальная и общепринятая практика. Подразумевающий недобрый умысел оборот «под видом», вкупе с глаголом «изготавливать», который российское гражданское право не употребляет по отношению к заключению договоров, имеет очевидной целью компрометацию данной НКО в связи с деятельностью, абсолютно правовой, законной и профильной для нее. |
| Эта НКО существует за счет средств из иностранных источников…публикует в сети Интернет результаты мониторинга открытой информации… готовит предложения о внесении изменений в российское законодательство… преследующие своей целью обеспечить максимально свободный доступ к сведениям, в том числе составляющим государственную тайну. | Максимально свободный доступ к информации – норма для демократического общества. Подобное утверждение требовало бы доказательств, но они не представлены. |
| [предложение законодательного характера]: ввести запрет на создание и участие в деятельности НКО государственных и муниципальных служащих. | Такой запрет был бы беспрецедентным в мировой практике, тем более, что в этой формулировке даже нет оговорок про возможность участия в личном качестве (например, в благотворительности, работе в приюте для бездомных животных или обществе аквариумистов) или указания, что речь идет об НКО с иностранным финансированием. Конституционность подобного запрета вызывает сильные сомнения. |
| [предложение законодательного характера]: предусмотреть учет незарегистрированных общественных объединений | Комментарий предельно короткий: Как? |
| [предложение законодательного характера]: наделить органы юстиции правом на получение сведений, содержащих банковскую тайну | Это давняя мечта правоприменителей, настолько заветная, что в данном случае даже не уточнено, что речь идет о сведениях, касающихся НКО: уж отменять банковскую тайну, так для всех. |
| В нарушение норм Венской конвенции 1969 г. 17 организаций, занимавшихся политической деятельностью, напрямую финансировались посольствами США, Великобритании, Бельгии, Германии, Нидерландов и Швейцарии, что по оценке МИД России является вмешательством во внутренние дела нашей страны и нарушает общепринятые нормы международного права. | Венская конвенция никак не трактует тему финансирования некоммерческих организаций дипломатическими представительствами. Сам Ю.Чайка отказался назвать "Коммерсанту" норму Венской конвенции, нарушенную посольствами. По сообщению РИА «Новости», посол Швейцарии в РФ Пьер Хельг обратился в МИД РФ, «чтобы нам дали разъяснения. Я лично спросил, о каких организациях речь, и мне сказали, что никаких деталей нет и корректно сказать они ничего не могут». |
| Вовлечения в деятельность НКО, по сути выполняющих функции иностранных агентов… | «По сути» - это выполняющих или не совсем? Иностранные ли агенты такие НКО? Допустима ли такая неоднозначная формулировка в устах представителя закона? |
Репрессивный, ущербный с точки зрения правовых норм характер самого закона об иностранных агентах и последовавших проверок деятельности НКО и других шагов власти проявляется в следующих нормах и правоприменительной практике:
1. Главный спорный момент этого закона – понятие «агента». По сути, закон устанавливает презумпцию, что сам факт получения денежных средств «зарубежного происхождения» подразумевает исполнение поручений, обязательств, заданий, подконтрольность получателя донору. Дело даже не в несоответствии такой правовой нормы Гражданскому кодексу. Применительно к НКО, такая презумпция противоречит всей мировой (и российской) практике финансирования некоммерческих организаций, в которой лишь сугубо конкретные виды денежных и материальных взносов подразумевают возникновение «агентских функций» у получателя, и эти функции эксплицитно прописываются в договорных отношениях. В большинстве же остальных случаев – и тому масса свидетельств в нашем исследовании – цели, на которые запрашиваются деньги, формулирует сам заявитель, «жертвователь» не стремится ни командовать им, ни контролировать свыше необходимых пределов (в основном – финансовой отчетности):
Иностранный агент означает, и он сто раз объяснялся сторонниками и инициаторами этого закона, что организация выполняет поручения и действует от имени иностранной организации. Это не соответствует действительности. Мы не выполняем ничьи поручения. Независимая организация ищет финансирование и выполняет свои собственные задачи.
Российский же закон не возлагает на правоприменителя бремя доказывания наличия агентских отношений – в отличие от американского закона FARA в его действующей редакции (там это является ключевым пунктом).
Кроме того, понятие «иностранный агент» в русской языковой культуре, пережившей сталинизм и «холодную войну», носит однозначно негативный, обвинительный характер; «хорошим» или даже «безвредным» иностранный агент в русском языке быть не может.
2. И норма об «агентах», и рассматриваемое ниже определение «политической деятельности», и другие положения закона применены к «иностранным агентам», но логика этих формулировок по крайней мере имплицитно постулирует весьма спорные правовые нормы, которые по факту касаются всего сообщества НКО.
В логике такой нормы закона «агентом спонсора» становится любая НКО, получающая деньги от любого донора (в т.ч. государства), в любом объеме (даже если это финансирование составляет ничтожную долю ее бюджета), занимающаяся любой деятельностью.Если гражданин пожертвовал 100 рублей на приют для бездомных котят, приют становится его агентом. Это не просто бессмыслица – это фактический отказ государства признать независимость и свободу принятия решений любой некоммерческой организацией, получающей какое-либо финансирование.
Аналогичным образом, любое обсуждение любой нормы или действия власти становится «политической деятельностью» для любой некоммерческой организации (даже без иностранного финансирования). Для ее дискредитации – по крайней мере в публичном пространстве (если не в суде) - достаточно привести два факта: НКО выступает против этого действия (например, сноса исторического здания) и она получила деньги от N - и готова вытекающая из «правовой нормы инвектива: эта НКО «по заказу N» (фактически, коррупционно) выступает против такого-то государственного деятеля или органа власти. Поле для дискредитации гражданской активности становится безразмерным.
3. Более сложно оценить определение законом «политической деятельности» (тем более, что по данному параметру сходство с буквой закона FARA достаточно большое). Как показано выше, такое определение, по сути, поддерживается большинством общественного мнения, в т.ч. по таким позициям как «контроль над властью» и «обсуждение законов и решений». Дело, разумеется, в отчуждении российского общества от политики и отсутствии практики широкого участия граждан (в т.ч. – их организаций) в политической жизни страны. Расширительная трактовка «политической деятельности (по формулировке закона – это фактически любая общественная деятельность, «за вычетом некоторых», список каковых обещают расширить) некорректна, если речь идет о природе гражданского общества, всегда стремящегося к публичности, привлечении общественного внимания, приведению действий власти в соответствие с интересами общества. Разумеется, это подразумевает конфликт, но развитые демократические общества к такому конфликту привычны и считают его конструктивным явлением. Как показано в первой главе, многие стороны деятельности некоммерческих организаций соприкасаются с политикой и по сути поощряют сопричастность граждан политическим процессам, контролю над властью, но «политическая деятельность» четко определена и ограничена сферой электоральных процессов
Не случайно, американский закон FARA применяется сейчас практически исключительно к лоббистским организациям. Это было бы оправдано и в России, но закона о лоббизме и вообще правового определения лоббизма в России просто не существует.
В случае с российской формулировкой «политической деятельностью» будет признано и предложение по совершенствованию работы районного отдела образования, и отзыв о работе ЖКХ, и экспертное заключение по законопроекту (в т.ч – по просьбе самого органа власти), и публичная лекция о деятельности Государственной думы, и тем более – публикация опроса общественного мнения, особенно если он покажет снижение рейтинга губернатора.
Все это – свидетельство дефицита демократичности и участия, непривычности российской власти к конкуренции и подотчетности обществу. Власть начала с организаций с иностранным финансированием(не только «агентов»), но, по сути, заявила о недоверии всему гражданскому обществу, пытающемуся участвовать в общественно-политической жизни страны.
3. Расширительность и избыточность деятельности по проверке НКО, которая фактически приобрела характер репрессий, устрашения и пропагандистской дискредитации всего сообщества некоммерческих организаций.
3.1. Если судить по количественным показателям и официальным цифрам, из 2226 организаций, получающих иностранное финансирование (в определении Росфинмониторинга) проверкам подверглись около 1000 НКО. «Признаки политической деятельности» обнаружены у 215, из которых 193 либо прекратили «политическую деятельность», либо отказались от зарубежных финансов, и под действие закона об иностранных агентах попали, по мнению Прокуратуры, 22 организации[15]. Впрочем, часть из этих «определений» Прокуратура уже проиграла в судах, так что окончательный итог подводить рано. Две простые арифметические операции приводят нас к выводу, что из проверенных организаций менее 20% подпадали бы под закон, но лишь десятая часть из них (2% от проверенных) не скорректировала свою деятельность в соответствии с требованиями этого закона.
Не будем говорить об отвлечении колоссальных ресурсов опытных работников прокуратуры, востребованных для борьбы с реальными правонарушениями, не будем говорить о «газелях» ксерокопий (см. врезку), произведенных исключительно для целей проверок. Главное – это выраженное государством подозрение и недоверий десяткам, если не сотням тысяч активистов, это тиражирование пропагандой враждебное отношение не столько к самим организациям, сколько к видам деятельности – правозащите, контролю над властью в первую очередь: и вся тревога ещё дополняется тем, что власть апеллирует в этой своей негативной мобилизации к наиболее необразованным, агрессивным, примитивным людям, не имеющим ценностей.
Общество и так, по мнению некоторых активистов, не было позитивно настроено к организациям ГО, в особенности, правозащитным, так как они, с точки зрения большинства, связаны с оппозицией и занимаются маргинальными вопросами: сейчас врагами назначены иностранные агенты. А так как правозащитники – это с точки зрения обывателя не просто иностранные агенты, а ещё и борец за идею, то всё. То есть мы в этом смысле сочетаем в себе двойное зло. Защищаем маргинальные меньшинства, которых ненавидит большинство. И ещё берём иностранные деньги.
Хроника войны с «иностранными агентами»: рассказы проверямых.
[Рассказ про опыт «доктора Лизы»] : когда к ним [бездомным] пришли, чтобы им помочь, отвести к врачу, они сказали, нет, мы с вами не пойдем, потому что мы – патриоты. Нам не захотели квартиру сдавать для наших стажеров зарубежных бабушки, которые это раньше делали.
Прокуратура, до этого ФСБ приходило… Мы Вам все дадим, но только давайте, в разумных пределах… вы же у меня просите тексты наших семинаров.
Во все инстанции собираем, копируем кипу бумаг, а на нашей технике это не так просто.
В нашем случае, если мы действительно приготовим все [запрашиваемые] копии, это будет несколько «Газелей» бумаги.
Прокуратура подала бумагу в другие инстанции и теперь меня все проверили. У меня только анализы еще не взяли.
Сейчас все разрешено… Есть разрешение действовать жестко к активистам. Когда люди защищают природу и свой собственный дом - на них заводят уголовные дела. Раньше считалось, что женщин нельзя трогать. Сейчас женщин – активисток совершенно спокойно задерживают и обыскивают. Даже полицейские догматы разрушились. (Воронеж)
Они пришли группой. Спросила, где в бумаге, с которой они пришли, указание на то, что группу нужно создать, спросила, кто группу создал. Спросила человека из министерства юстиции, который вошел в группу, не думает ли он, что если министерство юстиции только что провело у нас комплексную проверку и выдало бумагу без единой претензии к нам, то новая проверка комплексной группой безосновательна.
Налоговая инспекция… выполняет "функцию создания давления", – что она может вести проверку... год. И, чтобы вести проверку год, она обязана ее прерывать и возобновлять, прерывать и возобновлять … Проверили все, что проверять, не знают, проверять нечего. И я знаю, и они знают. Но в феврале начали, и, я думаю, в феврале закончат…
Теперь НКО - ругательное слово из трех букв. И когда я стала говорить, что у меня НКО - я заметила, что на меня смотрят и думают, что я сшибаю чьи-то деньги или я за кем-то шпионю, а потом стучу. (Архангельск)
Прокуратура в марте ушла, не говорила, что вернется, в июле вернулась… Пришла с предостережением. В предостережении говорится, что если у нас в уставе говорится, что мы проводим круглые столы и конференции и меня предостерегают от участия в выработке решений органами власти, выдвижении гражданских инициатив… "что является участием в выборах"…
Следователь П. приехал ко мне утром, в декабре, в семь утра, перемахнул через мой забор и постучал в дверь. Нам инкриминировали, что мы публичные люди, и мы ездили в лагерь «Юг». Да, меня приглашали туда читать лекцию по ЖКХ. Все было публично и открыто. Я рассказал о проблемах ЖКХ и как мы их успешно решаем.
П. нашел у меня документ о том, что [организация] получает четыреста тысяч на восемь месяцев. На самом деле, это смешные деньги. Сто тридцать тысяч из них мы заплатили налоги. Он увидел документ о деньгах и тут же начал звонить в Москву и говорить, что С. (лично, а не организация!) получил четыреста с лишним тысяч.
Я относила все договоры, всякие письма, уставные документы. И мне не дали ни одного документа о том, что я это все отдала. Меня это возмутило. Мне позвонили и сказали – привезите по-хорошему, но, мне они не дали ни одного подтверждающего документа о том, что я передала им свои документы.
Нашу ассоциацию инвалидов… прокуратура проверила по полной.
[Конкретная экологическая организация] пережила как минимум три обыска ФСБ.
Что, всю западную культуру закроем?! На Рафаэля смотреть не будем? Это ведь Влияние!
Теперь не идет замалчивание проблемы. Теперь идет раскрашивание преступного проекта яркими красками – посмотрите, какая прелесть. Нас обзывают политиканами и городскими сумасшедшими. Включился мощный троллинг в Интернете.
3.2. Об отсутствии правовой определенности в понятии «политическая деятельность» говорит сама Прокуратура, но при этом по факту применяет максимально расширительную трактовку. Один из респондентов в нашем исследовании сообщил, что проверявший его организацию прокурорский работник признал: мы сначала думали, что интерпретация будет узкой, но ситуация вышла из-под контроля. Да и в целом проверки носили явно избыточный характер. Респонденты в нашем исследовании (см. подборку цитат во врезке) приводили многочисленные факты того, что:
· объем запрашиваемых для проверки материалов был запредельным;
· проверке подвергалась не только финансовая отчетность, но вся содержательная деятельность организации, вплоть до деталей, обычно не фиксируемых на бумаге (например, стенограммы семинаров), т.е. фактически, была направлена на «поиск крамолы» (в понимании проверяющих).
· Зачастую проверки по стилю были нарочито жесткими, унижающими достоинство людей, которые считают свою деятельность общественно полезной – этот диссонанс воспринимался ими как особенно оскорбительный.
· В ряде случаев – в регионах – отмечаются признаки того, что проверяющие, намеренно или нет, выполняли заказ местных властей, негативно относящихся к «непослушным» НКО: пострадал один центр по прихоти местного прокурора. Это логика машины репрессий. Когда задана политическая воля, люди на местах делают карьеру на этом. Чем больше они людей посадят, чем больше они разоблачат агентов, экстремистов и так далее, тем успешнее будет складываться их карьера.
4. Эта репрессивная линия может превратиться в долговременный тренд. В предложениях прокуратуры содержатся идеи «закрыть лазейки», распространить понятие «иностранного агента» на физических лиц и отделения НКО. Правительство разрабатывает предложения о предельном расширении оснований для внеплановых проверок любых НКО, в т.ч. – по обращениям граждан, юрлиц, органов власти и СМИ (Железнова/Корня).
С другой стороны, есть признаки спада «проверочной активности»: новых проверок не проводится, часть дел от «иностранных агентах» проигрывается в суде. Есть признаки того, что это понятие не будет распространено на физических лиц, а из определения «политической деятельности» последуют новые «вычеты», признаны какие-то «ошибки» и «эксцессы исполнителей». Однако в базовых концептуальных положениях закона исполнительная власть и прокуратура стоят на твердых позициях, а следовательно, репрессивный потенциал, а главное – недоверие власти гражданскому обществу сохраняются в полном объеме. Значит, в понимании власти, проверки своей цели достигли.
Представители гражданского общества в большинстве своём не верят в то, что закон об иностранных агентах будет отменен, хотя большинство из них считает, что это необходимо сделать: государство должно признать свою ошибку, но это не про наше государство.
Однако они выражали надежду на то, что, возможно, власть пойдёт на внесение в него изменений, смягчающих закон. Во-первых, потому что принятие и применение закона вызвало широкий общественный резонанс. Во-вторых, потому что организации отказались по своей воле регистрироваться в качестве иностранных агентов. В-третьих, потому что НКО не стали отказываться от отстаивания своих прав в судебном порядке. В любом случае, считают активисты, деятельность правозащитных ГО не прекратится:одни могут перерегистрироваться, другие откажутся от государственного финансирования, третьи – уйдут в подполье.
Перспективы развития
Общие выводы
Главный вывод нашего исследования – гражданское общество в России состоялось. Состоялось оно «само по себе» - благодаря инициативе граждан, которые по зову сердца включались в решение разнообразных проблем, отстаивали свои интересы. Главная заслуга государства в развитии гражданского общества – в том, что оно не мешало этому процессу,не стремилось к избыточному регулированию и не подвергало прессингу даже в той степени, в которой «управлялся» частный бизнес: сектор этот «бесприбыльный», а потому не разогревал аппетитов бюрократии.
Ключевой фактор развития гражданского общества – появление в России «нейтральной сферы» - областей общественной жизни, социально-экономического уклада, в которой гражданская активность оказалась возможной. В первую очередь речь идет о сферах, из которых государство «ушло» или которые образовались в новом социально-экономическом укладе и политическом строе. Благотворительность, забота о самых «трудных» социально уязвимых категориях, вышедшая из подполья правозащита, продвижение современного искусства, дополнительное образование, социальное служение религиозных организаций, товарищества собственников жилья и общества защиты потребителей – все эти виды деятельности созданы – полностью или преимущественно – благодаря низовой активности граждан. Это – подлинные социальные инновации, важные шаги на пути нашего общества к современности.
Развитие гражданского общества состоялось вопреки низкому уровню межличностного доверия и социального капитала: их «советские модели» постепенно рассыпались, а новое, «горизонтальное» доверие между гражданами выстраивалось с трудом. Недоверие между гражданами в политическом поле дополняется взаимным недоверием власти и независимого гражданского общества (напомним, что именно поэтому в России столь значительные масштабы сохраняет «квазигражданское общество», культивируемое органами власти). Наше исследование выявило и описало процесс становления «инкубаторов» такого доверия.
Развитие гражданского общества никогда не было беспроблемным. Низкий интерес и авторитетность в глазах общества, катастрофическая бедность отечественных источников финансирования – государственных, корпоративных и частных, сохраняющееся доминирование государства в социальной сфере, отсутствие последовательной государственной политики поощрения и развития гражданского общества – все эти и многие другие факторы затрудняли его деятельность. Преодолевать же их приходилось только на энтузиазме и, как прозвучало в нашем исследовании, повышенном общественном темпераменте активистов.
Этот активизм, темперамент, стремление изменить окружающий мир – главные черты любого нормального гражданского общества, и российское не является исключением. Именно такая активная позиция становится ресурсом развития страны и, добавим, легитимности политического устройства. В демократических обществах государство воспринимает это как «свой» ресурс. В обществах переходных власть относится к такой активности с подозрением.
Отсюда и наметившийся в последние полтора года новый тренд в государственной политике. Власть ощущает опасность от «подлинного» гражданского общества потому, что именно оно – активные и мыслящие граждане - острее всего реагирует на падение легитимности режима и более всего способно к самоорганизации. Ответ власти можно условно назвать «политикой больших кнутов и маленьких пряников». Обозначим наиболее существенные проявления и следствия такой политики:
· В России на глазах сужается «нейтральная сфера» - виды деятельности, по которым сама власть и провластная пропаганда не имеет суждения, ей все труднее мириться с той деятельностью, которую она не может проконтролировать. Понятия «независимый» и «оппозиционный» воспринимаются властью едва ли не как синонимы.
· Понимая важность и гражданской активности, и социальной миссии, государствостремится развивать «третий сектор», которому присвоено позитивное название «социально ориентированного». На этом направлении действительно нужны усилия – и развитие законодательной базы, и диверсификация форм (и, разумеется, увеличение объемов) государственного финансирования. Но эффективность таких усилий будет крайне низкой, если, поощряя лояльных и «социально ориентированных», государство будет игнорировать, тем более, зажимать независимую гражданскую активность. Главный ресурс гражданского общества – не деньги и не собственность (хотя без них трудно решать масштабные задачи), главное – активизм и «заточенность на результат», то, чего не хватает бюрократическим «официальным» структурам.
Любая НКО – «социально ориентирована» по определению, поскольку она либо выражает интересы некоего социума (хотя бы своих членов и активистов), либо предоставляет услуги более широкому кругу людей, не преследуя цели извлечения прибыли. Просто в России прилагательное «социальный» все чаще понимается как «то, что для бедных и немощных». Подлинная социальная ориентированность в другом: в объеме, качестве, востребованности той деятельности, которой занимается НКО.
· Социально-экономические стимулы к увеличению государственного финансирования «третьего сектора» на ближайшие годы не выглядят оптимистично. Зависящие от экспорта ресурсов режимы с недостаточным уровнем развития демократии, как свидетельствует мировой опыт, в случае падения экспортных доходов, стремятся сократить расходы на социальную сферу (Ji Yeon Hong: 27). В таких условиях маловероятно, что государство охотно пойдет на то, чтобы ослабить свой контроль над ограниченными ресурсами, выделяемыми на эти цели.
· Увеличение государственного финансирования – в разы за несколько последних лет – важный и положительный знак. Отрадно и то, что в число получателей государственных финансов попадают и по сути оппозиционные власти НКО, и что создается новый канал государственного финансирования правозащитной деятельности. Однако сам по себе этот факт не создаст принципиально новой ситуации. Во-первых, только практика покажет, насколько устойчивым и регулярным будет такое финансирование (соответственно, сможет ли оно заменить вызывающее столько эмоций и раздражения власти финансирование из-за рубежа), и не поставит ли оно в зависимость от государства выбор направлений деятельности и право НКО на независимую позицию в такой деятельности. Во-вторых, отказываясь предоставить налоговые льготы или иные стимулы для корпоративных и частных пожертвований на нужды НКО, государство де-факто стремится сохранить монопольный контроль над этой сферой – тогда как и мировой опыт, и здравый смысл подсказывают, что только диверсификация источников финансирования создает устойчивость «третьего сектора» и служит гарантом его независимости.
Если ныне статус некоммерческой организации не дает ни налоговых льгот, ни преимуществ в доступе к рынку услуг, и в то же время привлекает к себе большее внимание многочисленных проверяющих органов (с более широким списком оснований для проверок), любая здравомыслящая группа активистов предпочтет зарегистрироваться в виде обычного коммерческого предприятия. Мы не имеем документальных подтверждений, но полагаем, что этот процесс уже идет. Нет ничего плохого в том, чтобы делать общественно –полезное дело и еще получать от этого прибыль (многие наши бизнесы, особенно мелкие носят инновационный и общественно-полезный характер) – но для гражданского общества такие важные и потенциально успешные «ячейки» будут потеряны, и наше отставание в развитии третьего сектора только усугубится.
· Наконец, введение юридически сомнительного статуса «иностранных агентов» и массовые проверки НКО произвели шоковый эффект на все сообщество. Они воспринимаются им как репрессия за независимость и как массовая дискредитация всего гражданского общества в глазах всего общественного мнения.