Гражданское общество и государство

Постановка проблемы

Обсуждение состояния и перспектив гражданского общества в России постоянно упирается в вопросы политики или, по крайней мере, отношения государства к некоммерческим организациям и гражданской активности в целом. Это неудивительно: при «догоняющей» модели развития роль государственного финансирования, регулирования (равно как и внешней помощи) особенно высока, как неизбежно и большое число корпоратистских организаций, финансируемых государством. К такому выводу приходят исследователи гражданского общества в посткоммунистической Восточной Европе (Ekiert/Foa, c.21), то же в еще большей степени справедливо и для России. Второй фактор значимости государства для развития НКО – низкий уровень плюрализма и доминирование государства (фактически – бюрократической «вертикали») во всех сферах социально-экономической и общественно-политической жизни страны.

Теме отношений государства и НКО и государственной стратегии в отношении развитии НКО в России уделяется немалое внимание. Естественно, что она занимает большое место в докладах о состоянии гражданского общества Общественной палаты РФ; помимо того, в профильной комиссии ОПРФ ведется разработка стратегии развития гражданского общества. Кроме того, упомянем такие значимые публикации как[12]:

· Аналитический доклад «Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в решении социальных проблем», подготовленный в НИУ ВШЭ (под редакцией Л.И.Якобсона и И.В.Мерсияновой). В этом докладе совершенно справедливо ставится проблема: без полноценного вовлечения третьего сектора невозможна модернизация социальной сферы; реалиям сегодняшнего дня соответствует модель «социального развития, направляемого гражданским обществом с опорой на государство и в постоянном тесном сотрудничестве с ним» (Якобсон и Мерсиянова: 8).

· Доклад Фонда развития гражданского общества о развитии институтов гражданского общества в России: «Третий сектор» в России: текущее состояние и возможные модели развития, в котором, в частности, подробно разобраны институциональные формы взаимодействия и государственного финансирования «третьего сектора» в развитых странах Запада и возможность применения этого опыта в России.

· В итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика» раздел «Развитие общественных институтов» формулирует стратегические задачи и возможные сценарии развития общественного сектора (Стратегия-2020: :648).

· Опубликованные Минэкономразвития материалы «Социально ориентированные НКО: Методические (информационные) материалы для органов власти (федеральных и региональных) и местного самоуправления по предоставлению информационной поддержки СО НКО, содействию продвижению благотворительности и добровольчеств».

Список подобных публикаций можно продолжать. Они содержат обстоятельный материал по изучению зарубежного опыта, оценке нынешнего состояния и формулированию задач и перспектив развития гражданского общества в России, пересказ которого в настоящем докладе был бы излишним. Подчеркнем лишь то, что объединяет все эти материалы (при всех их различиях): они ставят во главу угла именно «третий сектор», или ставшее его почти полным эвфемизмом понятие «социально ориентированные НКО» (хотя, разумеется, во многих случаях содержание докладов не ограничивается данной темой).

Опираясь на наш анализ эволюции гражданского общества на Западе и соотношений понятий «гражданское общество» и «третий сектор», мы считаем нужным поставить главную проблему развития гражданского общества и роли государства в этом процессе иначе.

В России ставить знак равенства между этими двумя понятиями неправомерно: на Западе «третий сектор» - это институционализированная и «инструментальная» форма коллективных действий развитого гражданского общества, основанного на укорененных «горизонтальных связях» и общественном договоре; даже у наших западных соседей по посткоммунистическому лагерю развитие гражданского общества двинулось в том же направлении.

В России же – как еще раз показало наше исследование - общественный договор практически не состоялся, низко как межличностное доверие, так и доверие общества институтам государства. Оборотная сторона этого процесса – недоверие государства обществу. Как будет показано ниже, государство не доверяет НКО как партнеру по обеспечению общественных благ, и при этом держит гражданское общество под подозрением как силу стихийную, неподконтрольную, а потому способную бросить «бюрократической вертикали» вызов и разрушить ее монополию на власть.

Это означает, что уровень развития гражданского общества в России слишком низок,чтобы его «инструментальная составляющая» - третий сектор или социально ориентированные НКО могли бы выполнять ожидаемые от них общественно полезные функции даже при существенном увеличении государственного финансирования или иных технократических решениях. Для этого у негонет ни «критической массы», ни должного авторитета в обществе, ни признания со стороны государства в качестве партнера, а не «приводного ремня» или инструмента государственной политики – а именно эти ресурсы обеспечивают выполнение социальной миссии некоммерческими организациями в развитых странах.

Если к тому же в информационном поле, и так «недружественном» для освещения гражданской активности, преобладает тема прокурорских проверок и коварных «иностранных агентов», и без того невысокий авторитет общественных организаций в общественном мнении может упасть до нуля.

Не создав условий для развития гражданского общества как общественно-политического института, не выстроив институциональных рамок для участия граждан в политике, невозможно рассчитывать, что российский «третий сектор» станет эффективным субъектом создания современной социальной сферы. Как и во многих других сферах, социально-экономическая политика обречена на стагнацию без реформы институтов. Без коренного изменения институциональной среды эффективность «инвестиций» и «госуправления» в нем окажется еще ниже, чем в «официальной» социально-экономической политике.

Такие тревожные выводы следуют из нашего анализа отношений между НКО и государственной властью.

Общая рамка отношений

Проблема взаимоотношений государства и гражданского общества (в частности, НКО) выглядит одной из самых актуальных, острых и болезненных для участников дискуссий. Разрыв между концепутуальными построениями в головах экспертов («как должно быть») и реальной жизнью («как есть») в этом вопросе особенно велик. Респонденты заявляют о необходимости партнерских взаимоотношений государства и гражданского общества, но на практики фиксируют явное его отсутствие.

В соответствии с представлениями многих исследователей отношения государства и гражданского общества находятся в состоянии конфликта, поскольку государство и гражданское общество, фактически, делят сферы влияния. Гражданское общество традиционно понимается как феномен, отдельный от государства, а значит, способный конфликтовать.

Интересно, что эти представления остаются актуальными в экспертной среде и поныне, и более того, подтверждаются повседневной практикой самих гражданских организаций. Правда, как отмечали эксперты, настороженное отношение государства к гражданскому обществу отмечается не только в России, но и в других странах. Всегда и везде власть относится к гражданскому обществу с подозрением. Всегда старается привести его в какие-то рамки, чтобы, с одной стороны, изъять из него пользу. А с другой стороны, минимизировать вред. Причём вред не обществу и стране, а вред власти.

Однако если в развитых странах Запада конфликт идёт в институциональном русле, он упорядочен законами и долгой практикой взаимодействия (и привычности к бОльшему по значимости конфликту между властью и оппозицией, периодически меняющихся местами), то в России он выглядит более острым. Закономерно, что наиболее конфликтные отношения с властью складываются у организаций, занимающихся правозащитной деятельностью: сама проблематика деятельности вынуждает НКО искать провалы в государственном регулировании и практиках власти.

В идеале, считают респонденты, гражданское общество должно быть партнёром государства и выполнять те функции, которые государство не может позволить себе выполнять. Например, ГО, более гибкое в финансовом плане и менее скованное бюрократическими процедурами, может выполнять функцию социального инноватора, тестируя те или иные идеи по улучшению жизни граждан. Правда, замечают эксперты, пока власть не замечает этого ресурса гражданского общества.

Сами представители гражданского общества говорят о том, что их организации выполняют разные роли по отношению к государству: иногда – оппонента (хотя открыто признаются в этом немногие), иногда – помощника, иногда – партнёра. Зачастую конкретное определение типа взаимодействия сильно зависело от восприятия респондентом той или иной модели отношений, однако фактически всем организациям приходится выступать во всех ролях в ходе своей деятельности, причём практически вне зависимости от типа организации (будь то местная инициатива или организация, созданная для развития ГО на федеральном уровне).

Партнёрская схема взаимоотношений является наиболее желательной для тех, кто работает именно в социальной сфере, в благотворительности. В данном случае, подразумевают респонденты, партнёр в лице гражданского общества намеренно берёт на себя те функции, до которых не дотягивается государство. «Мы всегда старались найти те зоны, которые не заполнены государством. Где, с одной стороны, мы могли бы сделать что-то для дополнения и развития. С другой стороны, мы не обременяли бы себя лишними инфраструктурными проблемами, которые, безусловно, нам не решить в масштабах всей страны. Однако партнёрство с государством обязательно должно быть равноправным, считают респонденты.

Сотрудничество с государством признаётся ещё более важным респондентами из региональных организаций. Они рассчитывают на диалог чиновников с общественниками, который бы исходил из предпосылки, что гражданское общество по определению более гибко и мобильно, чем государство, и что оно выражает общественный интерес.

Респонденты из организаций, занятых в общественно-политической или социальной сфере говорили о том, что для них выстраивание отношений с государством идёт сразу по двум направлениям – они должны выступать и в качестве оппонента, и в качестве партнёра: они должны указывать на существующие проблемы и предлагать и лоббировать меры для устранения этих проблем.

Правда, ситуация осложняется тем, отмечают представители гражданских организаций, что власть не готова выстраивать с НКО партнёрские отношения, предпочитая диктовать гражданскому обществу свои условия: Они считают, что если они дали деньги, значит, везде уже их сотрудники. И даже если не дали деньги, всё равно, вы уже в их подчинении. Либо, воспринимая организации гражданского общества как противников, в особенности, в тех сферах, в которых государство уже частично присутствует. Некоторые высказывались даже жёстче: наше государство и наше гражданское общество на сегодня антиподы.

По мнению респондентов, налаживание отношений с властью часто зависит от персонального измерения власти, от конкретного чиновника. Особенно это характерно для работы в регионах.

Там тоже есть разные люди. С некоторыми людьми удаётся работать более или менее продуктивно. В каких-то сферах оказывается человек, с которым удаётся налаживать связи.

Если у них нет обязательств или давления по коррупционным схемам, то работать с ними можно, можно и нужно указывать им на ошибки. И если, решив проблему, они получают положительную отдачу от общества, то им же самим приятно.

Правда, это совершенно не зависит от уровня чиновника – иногда проще взаимодействовать с чиновниками самого нижнего уровня, а иногда решать проблемы помогают чиновники высокого ранга, несмотря на сопротивление бюрократической машины. Сложность состоит и в том, считают активисты гражданского общества, что существует дефицит «нейтральных» переговорных площадок, каналов коммуникации между ними и государством, на которых мог бы проходить диалог с привлечением компетентных специалистов. И если на федеральном уровне такие возможности есть, то на более низких уровнях каким-то образом систематизировать и институциализировать взаимодействие между ГО и властью сейчас не представляется возможным.

Представители гражданского общества называли несколько факторов, которые систематически мешают им со стороны власти:

1. Коррупция. Воспринимается как главное препятствие к увеличению государственного финансирования некоммерческого сектора: российское государственное финансирование будет разворовано тотально всё. У нас нет государственного чиновника. У нас есть частные люди, работающие в государственных институтах … Государственное финансирование и коррупция – это синонимы.

2. Безответственность. По мнению активистов гражданского общества, безответственность выступает системной характеристикой власти, поскольку все люди, встроенные в систему власти имеют приоритетом собственное благополучие, а не общественное благо. Создавая какую бы то ни было конструкцию, они прежде всего не ориентированы на решение задач, а на самообустройство. Это хорошо известно, и это не вина госслужащих. Это свойства, присущие самой системе управленческой. И бороться с этим бессмысленно.

3. Бюрократия, особенно характерная для нижнего и среднего уровня власти: когда дело доходит до конкретных дел с нижним и средним звеном, то там полная стена. У них по-другому мозг устроен, они сильно зашорены законами и формулировками. Здравый смысл туда слабо проникает.

4. Инертность, неповоротливость которую отмечают многие респонденты из региональных организаций ГО. У них создаётся впечатление, что чиновники не хотят взаимодействовать с НКО и отвечать на их предложения потому, что госаппарат просто не имеет такой привычки: власти, скорее всего, не осознают суть общественных организаций и потому боятся. Органы госвласти и местного самоуправления не знают, что делать с НКО.

5. Чрезмерный контроль. Эта проблема частично связана с предыдущей, однако влечёт несколько другие последствия. По мнению активистов ГО, отчётность, которую некоммерческие организации должны предоставлять в государственные органы, должна учитывать чуть ли не больше показателей, чем отчётность коммерческих организаций. Это существенно затрудняет администрирование деятельности НКО и влечёт дополнительные расходы: ни для кого не секрет, что любая некоммерческая организация тратит одну треть своего времени на администрацию. Такие издержки нигде, по-моему, кроме России, уже не существуют.

6. Разнонаправленность интересов. Этот фактор органически присутствует в отношениях между гражданском обществом и властью всегда, но является особенно важной помехой, когда речь идёт о решении конкретных вопросов: Пока ещё обсуждаем что-то с ними – ничего. А когда голосуем – то всё равно решение будет за властью. Они просто делают всё, как им надо.

7. Некомпетентность – в некоторых сферах НКО сталкиваются с тем, что чиновники профильных ведомств не понимают их запросов, а иногда даже не знакомы с соответствующей законодательной базой: они проблемы не решают. Решать их не умеют. Управлять страной не умеют. И мало на что способны. И это видят все. Это ставит под сомнение возможность конструктивного диалога по конкретным вопросам.

8. Власть хочет общаться с ГО с «позиций силы». Если ты непослушный, ты немедленно лишаешься всякой поддержки. В этом и есть огромная беда нашей власти. Она не умеет работать с партнёрами. Она хочет работать только с подчинёнными. При этом вовлекать общество как равноправного партнёра в обсуждение решений, даже на региональном уровне, не хочет.

9. Негативное восприятие гражданского общества чиновниками среднего уровня. Так считает большинство представителей гражданского общества, рассматривая в этой связи гонения на НКО, которые начались в 2006 году с принятием поправок к закону «Об НКО», что сопровождалось публичной кампанией по дискредитации НКО. Та же ситуация повторилась и весной-летом 2013 года. Подобные эксцессы, считают респонденты, приводят к тому, что чиновники среднего уровня, региональные чиновники отказываются взаимодействовать с организациями ГО, поскольку это взаимодействие означает риск порицания со стороны начальства. Проще общаться с федеральным уровнем, потому что низший уровень власти запуган, и они всегда ждут сверху такого распоряжения, чтобы оценить уровень опасности. И понятно, что каждый раз, когда возникает такая ситуация, мне начинают говорить – опять ваши люди.

Большинство экспертов уверены в том, что деятельность гражданского общества и дополняет, и заменяет, и оппонирует государству. Некоторые размещают эти ипостаси на временной шкале: начинали с дырок, где нет государства. Потом началось немедленное оппонирование. По понятным причинам. Сейчас есть сферы, где начинают подстраиваться и сотрудничать. Но, в большинстве сфер – сосуществование, без пересечения. Отдельные сектора гражданского общества берут на себя отдельные функции: помощника, контролёра, заместителя. Например, функцию гражданского контроля государство не в состоянии исполнять самостоятельно:

Если НКО способны действовать конкурентоспособно там, где действует государство, должен быть прессинг, который приведёт к повышению качества государственных услуг.

Безусловно оно дополняет и стремится сотрудничать с государством, притом, что государство не доверяет этим организациям, пытается контролировать, опекать, иногда до мелочности… вместо того, чтобы посоветоваться, прислушаться к ним.

Оппонирует, однозначно оппонирует. Потому что, задавая неудобные вопросы, требует соблюдения законных прав и интересов, а это раздражает, это неудобно.

Большая часть работы ведется там, где люди сталкиваются с коррупцией. Вместо того, чтобы государству контролировать работу своих органов (никто этого не делает), приходится это делать НКО.

Например, у представителей гражданского общества есть компетентное мнение по поводу законодательных инициатив, которые регулируют их сферы деятельности. Они пытаются находить компромисс с властью по поводу изменения законодательства, но с сожалением отмечают, что это редко удаётся:

· Например, многие упоминали закон о регулировании добровольческой и волонтёрской деятельности. Респонденты считают неправильным само основание закона: в принципе, регулировать добро таким образом невозможно. Невозможно заставить маму или папу, приняв закон, любить. Если мы будем собирать государству реестр волонтёров, то мы создадим просто государственный штат дармоедов, которые будут отчитываться за каждое доброе дело.

· Закон об НКО, по мнению респондентов, не отвечает современным требованиям и вводит излишнее регулирование гражданской сферы.

Основными формами взаимодействия государства и НКО эксперты называют следующие:

· Формально одобрительное отношение при отсутствии реального сотрудничества:

Нас хорошо встречают, с нами разговаривают. Но, пока дальше ничего не делается. Нас называют красивыми и умными. Но замуж не берут. (групповая дискуссия, Архангельск)

На словах – поддерживают, все, что хотите – будет сделано, хотите – двери открыты настежь, но как только приходишь стучаться – плотно закрывают на все замки. Более того, начинается такой элемент вредительства.

· Использование НКО в политических интересах власти (минимальная поддержка при присвоении результатов, особенно в рамках избирательных кампаний)

Давайте, давайте, вы нам помогайте, мы Вам дадим миллион, Вы такие уникальные, Вы такие «клевые». На обложку, попиаримся перед выборами, а деньги всё – ушли.

Когда у нас интересные темы – они выхватываются. Начинаешь взаимодействие – получаешь звонки: «Подойдите на селектор и отчитайтесь перед «Единой Россией», что Вы сделали по программе!»

Да мы им не нужны. Нужны, может быть, как карманные общественные организации, с которыми можно посоветоваться. В случае чего, можно сказать «царю» - мы советовались. Мы им как заноза, в одном месте, но, так как совсем от нас избавиться нельзя, они действуют с нами обходными путями.

Критерий эффективности у власти бывает такой. Сколько людей вы можете собрать при необходимости (на собрание, на выезд, на пикет, на митинг и т. д.)?

· Поддержка проектов НКО на коррупционной основе, ради удовлетворения корыстных интересов чиновников:

Финансируют те организации, которые потом со своего полученного государственного кусочка отдают чиновникам, причем намекают открыто, что профинансируем Ваш проект, если вот так и так.

Несколько раз прозвучало такое вот неприятное слово - «прикорм» - организацию прикармливают не потому, что она осуществляет социально значимую какую-то позитивную деятельность, а из-за каких-то там корыстных интересов. И вот пока этот принцип финансирования будет работать, НКО будут вести такое жалкое существование как сейчас, потому что это еще и развращает людей – они очень быстро перестают работать на ту цель, которую первоначально ставили.

· Открытое противодействие НКО со стороны государственных органов.

Такое ощущение, что НКО очень сильно раздражают государство. Любая активность, которая не проходит по указу сверху, раздражает чиновников всех уровней.

При обсуждении причин таких взаимоотношений у респондентов часто сквозит чувство превосходства над чиновниками: они ощущают себя умнее, выше, образованней и работоспособней государственных служащих.

Понимаете, там же все неповоротливые детины и приходят туда не потому, что конкурсный отбор – лучших берут, а потому что свои, родственники, очень большая клановая ситуация, кто платил за выборы – того берут, и совершенно другой уровень развития. Посмотрите, здесь НКОшники сидят – 2 образования у него, 3, то есть они все стремятся дополнительно самообразованию.