Управление в сфере использования и охраны недр

Хотя в ст. 35 Закона РФ «О недрах» управление, лицензирование, учет и контроль выделены в качестве самостоятельных элементов государственного регулирования отношений недропользования, рассматривая государственное управление как одну из функций государства, следует признать, что лицензирование, учет и контроль по своей правовой природе являются мероприятиями, осуществляемыми компетентными органами при реализации ими управленческой деятельности.

Государственное управление в сфере использования и охраны недр — это деятельность уполномоченных государственных органов по лицензированию пользования недрами, по государственному учету, государственному контролю за рациональным использованием и охраной недр и государственному надзору за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Государственное управление в этой сфере осуществляют: Президент РФ; Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также специально уполномоченные органы. К последним относятся Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерство энергетики РФ.

См.: Приказ МПР России от 8 октября 2007 г. № 261 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами»// БНА. 2007. № 51.

417

Для наиболее эффективного управления в сфере использования и охраны недр ведутся государственный учет и государственная регистрация в реестре работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами'. Информация о предоставленных участках недр поступает как от самих пользователей недр, так и от органов, осуществляющих государственное геологическое изучение недр. Задачами государственного геологического изучения недр являются: геологическое картирование территории РФ и ее континентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами, наблюдение за состоянием недр и прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр. Геологическая информация о недрах (информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах) может находиться в государственной собственности или собственности пользователя недр. В собственности пользователя недр находится полученная им за счет собственных средств геологическая и иная информация о недрах.

Информационному обеспечению управления государственным фондом недр служит государственный мониторинг состояния недр или геологической среды, который представляет собой систему регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности. Наряду с данными государственного геологического изучения недр информация, получаемая при ведении государственного мониторинга состояния недр, является составной частью государственного фонда геологической информации. 21 мая 2001 г. было утверждено Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр РФ².

См.: Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 21 декабря 2005 г. № 346 «Об утверждении порядка государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр» // БНА. 2006. № 4. Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 21 мая 2001 г. № 433 // БНА. 2001

№ 33.

418

Государственный мониторинг состояния недр осуществляется на федеральном, региональном, территориальном (административно-территориальном) и объектном (локальном) уровнях.

В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе.

Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.

Организует государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы.

Геологическая информация, прошедшая государственную экспертизу, является основой для составления государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых — это систематизированный свод документированных сведений, во-первых, по каждому месторождению, характеризующих количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения; во-вторых, о геолого-экономической оценке каждого месторождения; в-третьих, по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях.

Государственный баланс запасов полезных ископаемых ведется с целью учета состояния минерально-сырьевой базы РФ и ее субъ-

419

ектов. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс, их изменение и списание с государственного баланса осуществляются по данным геологоразведочных и добыточных работ, а также по результатам переоценки запасов в связи с изменением параметров подсчета запасов. Основанием для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс являются заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, утверждаемые Федеральным агентством по недропользованию.

Запасы полезных ископаемых на государственном балансе учитываются по месторождениям полезных ископаемых (площадям, участкам, шахтным и карьерным полям, залежам, горизонтам, поднятиям, куполам и другим объектам учета) по рудным районам, бассейнам, субъектам РФ, федеральным округам и по Российской Федерации в целом. Учет запасов полезных ископаемых осуществляется в соответствии со степенью их промышленного освоения и способа отработки.

Наряду с Государственным балансом запасов полезных ископаемых, который ведется по важнейшим видам полезных ископаемых, осуществляется и Территориальный баланс запасов полезных ископаемых с целью учета минерально-сырьевой базы соответствующих субъектов РФ по всем видам полезных ископаемых.

Государственный и территориальный балансы запасов полезных ископаемых составляются и ведутся Российским федеральным фондом геологической информации (Росгеолфондом) и территориальными фондами геологической информации Министерства природных ресурсов и экологии РФ в субъектах РФ.

В целях обеспечения рационального использования и охраны недр уполномоченные органы осуществляют контроль и надзор за использованием участков недр. В соответствии со ст. 37 Закона РФ «О недрах» задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил)

420

в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Полномочия органов государственного геологического контроля, права, обязанности и порядок их работы определяются Положением, утверждаемым Правительством РФ.

Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр утверждено постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. № 293¹. Государственный геологический контроль осуществляют Федеральная служба надзора в сфере природопользования (орган государственного геологического контроля), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (орган государственного горного надзора) во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами; органами государственной власти субъектов РФ.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр уполномоченные лица проводят в виде плановых и внеплановых контрольных проверок. По своим задачам и полноте охвата вопросов по государственному геологическому контролю контрольные проверки делятся на комплексные и целевые. Комплексная контрольная проверка, например, проводится, если такая проверка в отношении пользователя недр осуществляется впервые или осуществлялась более пяти лет назад. Решение о проведении целевой контрольной проверки принимается, например, при обращении граждан и организаций, выявлении фактов самовольного пользования недрами.

Контрольные проверки проводятся с выездом на объекты работ, связанных с пользованием недрами, с целью визуального изучения состояния вопросов контрольной проверки, определенных техническим заданием на проведение контрольной проверки, или без выезда на данные объекты (камеральные контрольные проверки). Камеральная контрольная проверка осуществляется в следующих случаях: погодные и климатические условия не позволяют осуществить выезд на объекты работ, связанные с пользованием недрами; при проведении сезонных работ; при отсутствии транспортного сообщения с объектами проведения работ, связанных с пользованием недрами.

Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утверж-

См.: СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

421

денных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр.

Основной формой осуществления государственного горного надзора за охраной недр является обследование недропользователя или организации, не являющейся недропользователем, — проектной, маркшейдерской организации, организации по первичной переработке минерального сырья и др. Обследование включает проверку как соблюдения установленных требований по безопасности ведения горных работ и охраны недр непосредственно на горном отводе, включая вопросы сохранности запасов, наличия сверхнормативных потерь, состояния бортов карьеров, откосов отвалов и иных горных выработок, маркшейдерских знаков и др., так и состояния геолого-маркшейдерской службы организации — пользователя недр, имеющейся разрешительной, проектной, нормативно-технической, геологической, маркшейдерской и иной документации.

По своим задачам и полноте охвата вопросов обследования подразделяются на комплексные, целевые и оперативные. Комплексное обследование охватывает основной круг вопросов надзора за охраной недр, как правило, охватывает все горные отводы, предоставленные в пользование проверяемой организации, и осуществляется не реже одного раза в пять лет. Целевое обследование охватывает ограниченный круг вопросов, в который включаются только вопросы, наиболее определяющие уровень охраны недр и безопасности ведения горных работ, охраняемых зданий и сооружений в данной организации или темы целевых проверок, предусмотренные планами работы органа государственного горного надзора. Оперативное обследование обеспечивает проверку ранее выданных предписаний, технических и организационных решений (технические проекты, годовые планы развития горных работ, положения о маркшейдерской и геологической службах и т. д.), условий лицензий на пользование недрами и др.