Административная ответственность за земельные правонарушения

Административная ответственность является наиболее распространенным видом ответственности за земельные правонарушения. Земельное законодательство не содержит определения административного правонарушения в области использования и охраны земель, поэтому следует обратиться к нормам КоАП РФ, принятого 30декабря 2001 г. (вступившего в силу с 1 июля 2002 г.), где содержится понятие административного правонарушения. Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физических или юридических лиц, за которое указанным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административной ответственности подлежит вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. Впервые в административном законодательстве закрепляется понятие должностного лица. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а рав-

но лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Должностные лица подлежат административной ответственности за совершение правонарушений в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. КоАП РФ об административных правонарушениях 2001 г. круг субъектов, подлежащих административной ответственности, расширяет за счет включения в него юридических лиц. В то же время, хотя КоАП 1984 г. не предусматривал ответственности юридических лиц, последние привлекались к административной ответственности за земельные правонарушения на основании норм специального законодательства: Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и Указа Президента от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»¹.

Таким образом, субъектами административной ответственности за земельные правонарушения являются физические (в том числе должностные) и юридические лица. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо (и наоборот). Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за которые предусмотрена административная ответственность, но данным юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ст. 2.1 КоАП РФ). В КоАП РФ впервые содержатся правила, определяющие ответственность юридического лица при его реорганизации (ст. 2.10).

См.: СЗ РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.

275

Административная ответственность за земельные правонарушения в федеральном законодательстве предусмотрена в виде административного штрафа, возможно и наложение предупреждения (например, за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица госземконтроля, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей, а также за нарушение должностным лицом сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии земельного фонда). За одно земельное правонарушение может быть назначено одно основное наказание. Предупреждение и штраф могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. Административный штраф является денежным взысканием и выражается в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (без учета районного коэффициента), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения правонарушения. Фактически все составы земельных правонарушений предусматривают различные размеры штрафов в зависимости от их субъектов (физических, должностных, юридических лиц). Предупреждение выносится в письменной форме и выражается в официальном порицании правонарушителя.

Исходя из легального определения административного правонарушения (ст. 2.1 КоАП РФ) составы земельных правонарушений могут быть установлены только в нормах данного Кодекса и могут быть предусмотрены специальными законами субъектов РФ. КоАП РФ 2001 г. содержит достаточно много видов (в том числе новых) земельных правонарушений, которые располагаются в разных главах: об административных правонарушениях в области охраны собственности (гл. 7); об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл. 8); об административных правонарушениях в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл. 10); об административных правонарушениях против порядка управления (гл. 19). Если систематизировать все предусмотренные КоАП РФ составы земельных правонарушений и классифицировать их в зависимости от субъектов (правонарушителя) и содержания земельных правонарушений, можно выделить три группы¹:

' См.. Амелин Ю. П. Административная ответственность за нарушения законодательства по использованию и охране земель//Актуальные проблемы государства и права в

современный период: Сб. статей. Ч. 2. Томск, 1998. С. 125.

276

1) противоправные деяния, нарушающие право собственности
и иные права на землю (например, самовольное занятие земель
ного участка — ст. 7.1; самовольное занятие лесного участкп
ст. 7.9);

2) противоправные деяния, нарушающие правила использования
земель и их охраны (например, несоблюдение ограничений, уста
новленных в зонах охраны объектов культурного наследия (памят
ников истории и культуры) федерального значения, включенных
в Государственный реестр объектов культурного наследия, — ч. 1
ст. 7.13; нарушение режима использования земельных участков и
лесов в водоохранных зонах — ч.2 ст. 8.12; уничтожение плодо
родного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения
правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными
опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами
и отходами производства и потребления — ч. 2 ст. 8.6; использо
вание земель не по целевому назначению, неиспользование зе
мельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного
производства либо жилищного и иного строительства, невыпол
нение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране
почв — ст. 8.8).

3) противоправные деяния, нарушающие правила управления зе
мельным фондом (например, сокрытие, умышленное искажение или
несвоевременное сообщение полной и достоверной информации
о состоянии земельных ресурсов, а равно искажение сведений о
состоянии земель лицами, обязанными сообщать такую инфор
мацию, — ст. 8.5; нарушение порядка предоставления земельных
участков — ч. 1 ст. 8.12; незаконный отвод земельных участков на
особо охраняемых землях историко-культурного назначения —
ст. 7.16; неповиновение законному распоряжению или требованию
должностного лица органа госземконтроля — ч. 1 ст. 19.4; невы
полнение в установленный срок законного предписания органа
(должностного лица), осуществляющего госземконтроль, об уст
ранении нарушений законодательства — ч. 1 ст. 19.5; нарушение
должностным лицом установленных законодательством сроков
рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении
земельных участков или сокрытие информации о наличии свобод
ного земельного фонда — ч. 1 ст. 19.9).

В ряде случаев составы земельных правонарушений, предусмотренные КоАП РФ, различаются лишь по отдельным элементам, например, по месту совершения. Так, предусмотрена общая норма

277

об ответственности за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), и специальная норма об ответственности за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для использования (ст. 8.13). Соответственно при разрешении конкретных дел необходимо дать оценку всем обстоятельствам, поскольку от правильной оценки зависит и квалификация правонарушения.

Только в 2005 г. на территории РФ было выявлено 64 029 нарушений земельного законодательства на площади 10 681 725,49 га. Из всех выявленных нарушений — 17414 нарушений совершены юридическими лицами, это примерно 27,2 % от общего количества выявленных нарушений в целом по Российской Федерации, 36 039 нарушений совершены гражданами (56,3 % от общего количества выявленных нарушений) и 10 576 нарушений совершены должностными лицами (16,5 % от общего количества выявленных нарушений). Наиболее часто встречающимися нарушениями земельного законодательства являются такие административные правонарушения, как самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов. В 2005 г. их количество составило 38 212 (59,7 %). Также часто встречающимися нарушениями земельного законодательства являются такие нарушения как неиспользование земельных участков (за 2005 г. выявлено 10 321 нарушение — 16,1 %), использование земельных участков не по целевому назначению (за 2005 г. выявлено 3621 нарушение — 5,6 %).

Вследствие активизации работы Роснедвижимости по государственному земельному контролю увеличилось количество проверок. За 2007 г. выявлено 86,8 тыс. нарушений земельного законодательства, это на 38,5 % больше, чем в 2006 г. (62 705 нарушений). Следует отметить тенденцию к увеличению выявления таких административных правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Таких нарушений выявлено в 2007 г. 60 тысяч, что наполовину больше, чем за 2006 г. На треть больше выявлено земельных участков, используемых не по назначению. Одновременно с этим можно отметить тенденцию к снижению выявления неиспользуемых земельных участков. Количество таких участков уменьшилось более чем на полторы тысячи.

278

До 1 июля 2002 г. в зависимости от размеров штрафы налагались либо самостоятельно инспекторами по использованию и охране земель, должностными лицами специально уполномоченных органов (Росземкадастр, Минприроды России, Госстрой и др.), либо комиссиями специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль. После указанной даты административные взыскания за земельные правонарушения, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях, налагаются в соответствии с компетенцией, установленной в гл. 23 КоАП РФ.

Те дела, которые предусмотрены законами субъектов РФ, должны рассматриваться в пределах полномочий, установленных этими законами.

УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ