Управление в сфере использования и охраны земельных ресурсов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛЕНИЯ

В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ

ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ

Ведущая роль в управлении в сфере использования и охраны земельных ресурсов (далее — управление земельными ресурсами, земельным фондом) принадлежит государству. Государственное управление земельными ресурсами является частью государственного управления в целом. Управление земельными ресурсами вызвано объективной необходимостью обеспечения использования земли, которая незаменима и ограничена как основное средство производства и пространственно-операционный базис для размещения иных объектов. Специфика земельных правоотношений определяет и особенности в структуре органов, осуществляющих управление земельными ресурсами, а также в самом содержании управления земельными ресурсами.

Объектом управления являются отношения в сфере использования и охраны таких земель всеми землями Российской Федерации или частью. Земли РФ или земельный фонд РФ составляют все земли в пределах государственных границ РФ. С целью обеспечения дифференцированного правового регулирования земельных отношений по поводу земель, обладающих различными природными качествами и свойствами, все земли РФ разделены на семь категорий в зависимости от целевого назначения земель:

• земли сельскохозяйственного назначения;

• земли населенных пунктов;

• земли специального назначения;

• земли особо охраняемых территорий и объектов;

• земли лесного фонда;

• земли водного фонда;

• земли запаса.

Государственное управление земельным фондом было предметом пристального внимания советских ученых. В юридической литературе, как правило, подчеркивалось, что государственное управление земельным фондом имеет своим основанием право государственной собственности на землю и право территориального верховенства¹. Ликвидация монополии государства на земельные ресурсы определила необходимость пересмотра сложившегося подхода к юридическому основанию государственного управления земельными ресурсами.

Российская Федерация осуществляет управление как государство, обладающее суверенитетом, которое включает в качестве одного из элементов и право территориального верховенства. Таким образом, государство реализует функции управления, опираясь на политическую власть, и юридическим основанием государственного управления является право территориального верховенства, позволяющее применять государству властные полномочия для обеспечения рационального использования и охраны земель независимо от формы собственности на нее.

Осуществляя управленческую деятельность, исполнительные органы, с одной стороны, оказывают содействие субъектам в реализации своих прав на земельные участки (например, обеспечивая информацией, проводя улучшение земель за счет государства), с другой — выявляют нарушения требований по рациональному использованию и охране земель и применяют меры ответственности². Правоотношения по управлению земельными ресурсами являются по своему характеру организационными.

Хотя в литературе по земельному праву обычно используется термин «государственное управление землями», следует учитывать, что управление земельными ресурсами осуществляют не только органы государственной власти, но и исполнительные органы местного самоуправления. В частности, органы местного самоуправления: регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований; осуществляют изъятие земельных участков на подведомственных им территориях; решают вопросы благоустройства и озеленения территорий муниципальных обра-

См., например: Краснов Н. И Правовой режим земель специального назначения. М., 1961. С. 71; Забелышенскии А. А. Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1974. С. 12—15; Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 211—212. См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации. М., 1999. С. 162.

224

зований; осуществляют контроль за использованием земель на территории соответствующего муниципального образования; регулируют использование месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Управление в сфере использования и охраны земельных ресурсов (земель) — это организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.

Управление землями подразделяется на общее и ведомственное (отраслевое), которые имеют общность задач, функций и метода воздействия. Общее управление земельными ресурсами осуществляется органами общей и специальной компетенции и имеет территориальный характер, т. е. оно распространяется на земли (независимо от их категории и прав на конкретный земельный участок) в пределах территории РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Такое управление осуществляют органы общей компетенции: Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы специальной компетенции, в частности Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.

Ведомственное (отраслевое) управление земельными ресурсами осуществляется государственными комитетами, федеральными агентствами, федеральными службами (службами), а также в случаях, установленных указами Президента или постановлениями Правительства РФ — министерствами и имеет ведомственный (отраслевой) характер, т. е. распространяется на земли только определенных отраслей народного хозяйства. Такое управление, как правило, не зависит от территориального размещения земельных участков и реализуется под контролем органов общего управления. Этот вид управления осуществляет, например, Федеральная служба безопасности России, Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Так, Федеральная служба безопасности РФ осуществляет контроль за использованием земельной полосы, проходящей непосредственно вдоль Государственной границы на суше, а при необходимости — по берегу российской части вод пограничной реки, озера или иного водоема, в соответствии с установленными нормами¹. Федеральное агентство железнодорожного транспорта

См.: ст. 3, 8, 30 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (с послед, изм.) «О Государственной границе Российской Федерации».

225

осуществляет управление в сфере использования и охраны земель, предоставленных организациям железнодорожного транспорта.

Содержание управления земельными ресурсами составляют функции управления, представляющие собой обособленные, основные виды деятельности исполнительных органов по обеспечению рационального использования и охраны земель. Положения земельного законодательства позволяют выделить такие функции управления земельными ресурсами, как:

• ведение государственного кадастра недвижимости;

• осуществление землеустройства;

• планирование использования земельных ресурсов;

• контроль за соблюдением земельного законодательства, ох
раной и использованием земель (земельный контроль);

• мониторинг земель.

До недавнего времени (до 1993 г.) одной из функций государственного управления являлось и разрешение земельных споров, которые рассматривались в административном порядке. Современное законодательство отдает приоритет судебному порядку разрешения земельных споров, поэтому нет оснований для выделения такой функции управления.

Несмотря на то что управленческие функции в основном осуществляют органы исполнительной власти (государственные органы и органы местного самоуправления), отдельные полномочия в сфере управления реализуют и иные лица, например общественные организации. Об этом необходимо помнить при характеристике управления земельными ресурсами и рассмотрении отдельных управленческих функций. Так, земельный контроль осуществляется не только государственными органами, органами местного самоуправления, но и уполномоченными ими органами, органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями).