Правовое регулирование политической рекламы
Действующий закон о рекламе не распространяется на политическую рекламу. Регулирование рекламы, связанной с реализацией прав граждан на участие в управлении государством, осуществляется специальным избирательным законодательством.
В действующем законодательстве отсутствует определение политической рекламы, тем не менее этот термин упоминается в Законе «О рекламе» 2006 г.
Единственное определение политической рекламы было дано в постановлении Центральной избирательной комиссии от 5 апреля 1996 г., согласно которому политическая реклама – это распространяемая участниками избирательного процесса через СМИ информация о кандидатах на должность Президента Российской Федерации с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов.
Данное определение не является универсальным, поэтому предпочтительнее политическую рекламу определять через общее определение рекламы, но с учетом ее специфических субъектов и объектов рекламирования.
Согласно такому подходу, политическая реклама – это распространяемая любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц информация, направленная на привлечение внимания к политическому субъекту (результатам интеллектуальной деятельности, мероприятиям), формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на различных уровнях государственной и муниципальной власти.
Действующим законодательством подробно регулируется такой вид политической рекламы как предвыборная агитация. Политическая реклама в более широком смысле специально законом не регулируется и подчиняется общим правилам, определяющим свободу слова, свободу массовой информации, установленные законом ограничения и порядок использования этих свобод.
В качестве политического субъекта могут выступать следующие лица:
• кандидат – лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата;
• политическая партия – общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
• общественное объединение – добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения;
• избирательное объединение – политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне.
• инициативная группа по проведению референдума – группа участников референдума, образуемая в порядке и на срок, которые установлены Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме», в целях реализации инициативы проведения референдума.
Законы о выборах Российской Федерации, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях избирательных прав) подробно регламентируют такой вид политической рекламы как реклама предвыборной агитации.
Согласно статье 2 названного закона, предвыборная агитация – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
Содержание предвыборной агитации могут составлять:
• призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);
• выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению;
• описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
• распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
• распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
• деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие принципы осуществления предвыборной агитации:
• множественность субъектов;
• равенство субъектов;
• гласность выборов и референдумов;
• прозрачность финансирования;
• законность ограничений права на агитацию;
• недопустимость злоупотреблений;
• самостоятельность субъектов предвыборной агитации.
Следует различать предвыборную агитацию и информирование избирателей, которое осуществляется в целях распространения объективной информации о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о кандидатах, избирательных объединениях.
Разъяснения по поводу разграничения предвыборной агитации и информирования избирателей дал Конституционный суд Российской Федерации при проверке конституционности положений Закона об основных гарантиях избирательных прав.
«Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать „за“ или „против“, то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов» [42].
Информирование избирателей могут осуществлять следующие субъекты:
• органы государственной власти, органы местного самоуправления (при этом они не вправе информировать о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках);
• избирательные комиссии;
• организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации;
• физические и юридические лица.
Закон устанавливает принципы информирования избирателей: объективность, достоверность, равенство кандидатов, свобода массовой информации. Заметим, что закон не предъявляет требования объективности к агитационным материалам.
Различают следующие способы предвыборной агитации:
• на каналах организаций телерадиовещания;
• в периодических печатных изданиях;
• проведение агитационных публичных мероприятий;
• выпуск и распространение агитационных материалов.
Закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает общие и специальные правила проведения предвыборной агитации.
К общим правилам проведения предвыборной агитации можно отнести следующие:
1) расходы на проведение агитации осуществляются исключительно за счет средств избирательных фондов;
2) запрещается привлечение к агитации лиц моложе 18 лет;
3) запрещается проводить агитацию:
• органам государственной власти и местного самоуправления,
• государственным и муниципальным служащим, членам органов управления организаций при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;
• воинским частям, военным учреждениям и организациям;
• благотворительным и религиозным организациям, учрежденным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
• избирательным комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;
• иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;
• международным организациям и международным общественным движениям;
• представителям организаций, выпускающих средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;
4) использование изображения, высказываний физического лица о кандидате допускается только с его письменного согласия;
5) обязательной является публикация программ политических партий;
6) агитация допускается только в агитационный период: со дня выдвижения кандидата до ноля часов за одни сутки до дня голосования;
7) агитация на каналах телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится только в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования;
8) агитация запрещена в день выборов и в предшествующий день;
9) для проведения агитации предоставляются эфирное время и печатная площадь (бесплатно и за плату);
10) запрещается агитация за других кандидатов, иных политических субъектов;
11) условия оплаты эфирного времени и печатной площади должны публиковаться заранее (сообщаться в избирательную комиссию) и быть едиными для всех кандидатов;
12) обязательно должны быть письменные договоры политического субъекта с организациями СМИ, учета и хранения материалов;
13) запрещается участие в агитации редакций негосударственных СМИ, зарегистрированных менее чем за год до начала избирательной компании.
Специальные правила проведения агитации на телевидении и радио заключаются в следующем:
1) предоставляемое бесплатное эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период, когда теле– и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию;
2) общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из общероссийских государственных организаций телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должен составлять на каждом из каналов не менее 60 минут по рабочим дням. Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая из региональных государственных или муниципальных организаций телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должен составлять на каждом из каналов не менее 30 минут по рабочим дням, а если общее время вещания организации телерадиовещания составляет менее двух часов в день, то не менее одной четверти общего времени вещания;
3) не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени должно быть предоставлено зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для проведения совместных дискуссий, «круглых столов» и иных совместных агитационных мероприятий;
4) общий объем резервируемого эфирного времени для платной агитации должен быть равен установленному общему объему бесплатного эфирного времени или превышать его, но не более чем в два раза. Политический субъект вправе за соответствующую плату получить время из общего объема зарезервированного эфирного времени в пределах доли, определенной в результате деления этого объема на число политических субъектов, имеющих право на агитацию;
5) запрещается «перекрывать» передачу агитационных материалов на каналах организаций телерадиовещания трансляцией иных теле– и радиопрограмм, иных агитационных материалов.
Специальные правила агитации в периодических печатных изданиях установлены следующим образом:
1) редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, распространяемых на территории, на которой проводятся выборы, референдум, и выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны выделять печатные площади для агитационных материалов. Общий минимальный объем таких площадей, возможность предоставления печатной площади бесплатно, соотношение частей печатных площадей, предоставляемых редакциями периодических печатных изданий бесплатно и за плату, устанавливаются законом;
2) редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны резервировать печатную площадь для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума за плату. Общий объем резервируемой печатной площади устанавливается законом. Условия предоставления должны быть едиными для всех субъектов агитации;
3) публикация агитационных материалов не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с соответствующим политическим субъектом;
4) во всех агитационных материалах, размещаемых в периодических печатных изданиях, должна помещаться информация об источниках оплаты публикации или информация о заказчике бесплатной публикации;
5) редакции периодических печатных изданий, публикующих агитационные материалы, за исключением учрежденных кандидатами, избирательными объединениями, не вправе отдавать предпочтение какому-либо политическому субъекту путем изменения тиража и периодичности выхода периодических печатных изданий.
Специальное правовое регулирование агитации посредством агитационных публичных мероприятий можно охарактеризовать следующим образом:
1) государственные и муниципальные помещения предоставляются для проведения агитационных мероприятий бесплатно на равных условиях для всех субъектов агитации;
2) заявки на выделение помещений для агитации рассматриваются владельцами этих помещений в течение трех дней;
3) субъекты агитации вправе арендовать на основе договора здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям независимо от формы собственности, для проведения агитационных публичных мероприятий;
4) запрещается агитация в расположении воинских частей, военных организаций и учреждений.
Специальные правила выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов заключаются в следующем:
1) все агитационные материалы должны изготавливаться на территории Российской Федерации;
2) условия оплаты изготовления агитационных материалов должны быть равными для всех субъектов агитации (публикуются заранее и предоставляются в избирательную комиссию);
3) все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименование, юридический адрес и иные данные о субъекте, изготовившем данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о тираже и дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда;
4) экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии иных агитационных материалов до начала их распространения должны быть представлены политическим субъектом в избирательную комиссию вместе со сведениями о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы;
5) запрещается изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда;
6) органы местного самоуправления обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов. Размещение агитационных материалов на объектах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется бесплатно;
7) печатные агитационные материалы могут вывешиваться (расклеиваться, размещаться) в иных помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах только с согласия собственников, владельцев указанных объектов;
8) организации, индивидуальные предприниматели, оказывающие рекламные услуги, обязаны обеспечить субъектам агитации равные условия для размещения агитационных материалов;
9) запрещается вывешивать (расклеивать, размещать) печатные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии менее 50 метров от входа в них.
Закон не только предоставляет права на агитацию политическим субъектам, но и устанавливает определенные ограничения этих прав. Запрещены злоупотребления свободой массовой информации, установленные Законом о средствах массовой информации. Кроме того, при проведении агитации запрещаются:
• призывы к совершению действий, характеризующихся как экстремистская деятельность, обоснование и оправдание экстремизма согласно статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – Закон о противодействии экстремистской деятельности), к экстремизму относится, среди прочего, деятельность, направленная на захват и присвоение властных полномочий, унижение национального достоинства, осуществление массовых беспорядков и др.);
• агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;
• агитация, при проведении которой осуществляется пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики;
• агитация, нарушающая законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности;
• подкуп избирателей: вручение им денежных средств, подарков, иных материальных ценностей, предоставление иных льгот;
• проведение лотерей и других основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависят от итогов голосования, результатов выборов, референдума либо которые иным образом связаны с выборами, референдумом.
Оплата коммерческой рекламы с использованием фамилии или изображения кандидата, а также рекламы с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда. В день голосования и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама, в том числе оплаченная за счет средств соответствующего избирательного фонда, не допускается.
Кандидаты и иные политические субъекты в период избирательной кампании не вправе заниматься благотворительной деятельностью. Кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям запрещается обращаться к иным физическим и юридическим лицам с предложениями об оказании материальной, финансовой помощи или услуг избирателям.
Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.
Кандидатам запрещается использовать эфирное время, предоставленное для размещения своих агитационных материалов, в иных целях, в частности для призывов голосовать против кандидатов, негативных комментариев в отношении кандидатов и т. п.
Организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации (с теми же условиями обнародования).
Практика проведения предвыборной агитации показала значительное число нарушений, которое, в силу активной деятельности контролирующих и правоохранительных органов, к 2005 г. стало уменьшаться. Наиболее часто встречаются следующие нарушения: проведение предвыборной агитации до начала периода, установленного законом; участие в агитации должностных лиц органов государственной и муниципальной власти; агитация под видом информирования избирателей; оплата агитации не из средств избирательного фонда; выпуск и распространение агитационных материалов с нарушением закона (с содержанием заведомо ложной информации, без выходных данных и т. п.).
В целом следует отметить достаточно подробную регламентацию законом правил осуществления предвыборной агитации. При сходстве содержания и способов распространения политическая и коммерческая реклама имеют различное правовое регулирование. Это следует учитывать при работе в сфере рекламной деятельности и не забывать не только о разных правилах создания и распространения рекламы, но и о разных уровнях ответственности за нарушение указанных правил. Ответственность за нарушение правил предвыборной агитации установлена законами о выборах (статья 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав «Основания для аннулирования, отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, отмены регистрации инициативной группы по проведению референдума») и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 5.5. «Нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов»; статья 5.8. «Нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле– и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях»; статья 5.9 «Нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности»; статья 5.10 «Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах»; статья 5.11 «Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом»; статья 5.12 «Изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах»; статья 5.48 «Нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов»; статья 5.51 «Нарушение организацией, индивидуальным предпринимателем, выполняющими работы или оказывающими услуги по изготовлению агитационных печатных материалов, правил изготовления агитационных печатных материалов»).