Глава 32. Участие органов внутренних дел в обеспечении избирательных кампаний

§1. Правовые основы участия органов внутренних дел
в обеспечении избирательных кампаний

Действующим законодательством на органы внутренних дел возлагается ряд обязанностей, связанных с созданием условий для обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации, охраной и защитой этих прав от преступных и иных посягательств. Конкретные направления их деятельности в данной сфере обуславливаются спецификой, присущей процедуре выборов, а также полифункциональностью самих ОВД. Участвуя в обеспечении избирательных кампаний, последние решают как общие задачи, вытекающие из необходимости исполнения ими своих обычных функций, так и специальные, связанные с конкретными избирательными действиями и характерные для отдельных стадий проведения выборов.

Нормативная база, регулирующая деятельность ОВД по обеспечению избирательных кампаний, весьма многообразна. Она включает в себя различные источники права, относящиеся как к избирательному законодательству, так и к законодательству о милиции. В Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, как правило, содержатся общие положения и принципы, закладывающие основы определения места и роли ОВД в данном процессе. В подзаконных правовых актах – конкретные правила, детализирующие правомочия последних (в т.ч. отдельных служб и подразделений) и регламентирующие условия и порядок их реализации на практике.

Общие конституционные принципы народного суверенитета и демократии определяют всю систему законодательства, регулирующего общественные отношения в рассматриваемой сфере. В ст. 3 Конституции РФ говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Статья 32 Конституции РФ гласит, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В ст. 81 Конституции РФ закрепляются базовые принципы, гарантирующие право граждан избирать и быть избранными – всеобщие равные прямые выборы при тайном голосовании на них.

Среди источников права, относящихся к избирательному законодательству, ключевую роль играют Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (далее – ФЗ «Об основных гарантиях»), который имеет рамочный характер и служит отправной точкой для формирования федерального и регионального избирательного законодательства, и Федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. Конкретные положения ФЗ об основных гарантиях, определяющие основные направления деятельности ОВД в рассматриваемой сфере, закрепляются в следующих статьях этого Федерального закона:

– п. 4,5 ст. 20 – комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона. комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, – не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования – немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок;

– п. 16 ст.20 – государственные органы, органы местного самоуправления, государственные учреждения, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности, на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование;

– п. 6 ст. 33 – избирательная комиссия обязана обратиться в соответствующие органы с представлением о проверке достоверности сведений, представленных кандидатами (биографические данные, адрес места жительства, паспортные данные, сведения о судимостях, гражданстве иностранного государства, размере и источниках доходов, об имуществе, принадлежащем на праве собственности). Соответствующие органы обязаны по представлению избирательной комиссии проверить достоверность указанных сведений и в десятидневный срок сообщить о результатах проверки избирательной комиссии;

– п. 8 ст. 53 – обязанность обеспечения безопасности при проведении предвыборной агитации посредством массовых мероприятий возлагается на государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– п. 8,9 ст. 56 – в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания порядка проведения предвыборной агитации соответствующая комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации. Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и принятых мерах;

– п. 12 ст. 64 – член участковой комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель и иные лица удаляются из помещения для голосования, если они нарушают закон о выборах. Мотивированное решение об этом принимается участковой комиссией в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению отстраненного члена участковой комиссии, а также удаленного наблюдателя и иных лиц к ответственности, предусмотренной федеральными законами. Аналогичные положения закреплены в законах о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы.

В рамках конкретных федеральных избирательных кампаний порядок реализации данных правил детализируется в иных нормативных правовых актах. В частности, после объявления уполномоченным органом даты голосования Правительство Российской Федерации принимает постановление, в котором определяет основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти по оказанию содействия избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов. Относительно деятельности МВД России в них конкретизируются формы такого содействия (представление сведений для составления списков избирателей; представление по запросам избирательных комиссий сведений о наличии у кандидатов неснятой или непогашенной судимости; информирование избирательных комиссий о выявленных фактах противоправной агитационной деятельности и т. д.), перечисляются задачи, решаемые последними на отдельных стадиях избирательных кампаний (обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов, охраны помещений избирательных комиссий, помещений для голосования, сопровождения и охраны транспортных средств, перевозящих избирательные документы; принятие мер по обеспечению избирательных прав граждан, проходящих службу в МВД России, а также проживающих на территории расположения воинских частей внутренних войск МВД России и т. д.), а также устанавливаются сроки исполнения указанных действий.

Не меньшую роль играют решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Являясь федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение избирательных кампаний, ЦИК РФ издает инструкции по вопросам единообразного применения ФЗ Об основных гарантиях, обязательные для всех участников избирательного процесса. Их надлежащая юридическая сила позволяет регулировать многие аспекты деятельности ОВД, в т.ч. не в достаточной степени освещенные в законах о выборах. В частности, последние предписывают правоохранительным органам в целях оказания помощи избирательным комиссиям осуществлять соответствующие организационно-технические мероприятия и образовывать на федеральном, региональном и местном уровнях рабочие группы по оперативному решению вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов и оперативным взаимодействием с избирательными комиссиями. Указанные рабочие группы обязаны координировать работу своих ведомств с избирательными комиссиями, осуществлять сбор и анализ информации о состоянии законности, оперативно рассматривать заявления, сообщения и иные сигналы о нарушениях избирательного законодательства, влекущих уголовную или административную ответственность. При этом избирательные комиссии должны обеспечивать соответствующие рабочие группы основными нормативными и информационными материалами о выборах.

Кроме того ЦИК РФ обобщает избирательную практику и на основании сделанных выводов формулирует рекомендации, способствующие повышению эффективности деятельности тех или иных органов, задействованных в избирательном процессе. Так Центризбирком неоднократно обращался в МВД России с просьбой о принятии различными ОВД дополнительных организационных мер по пресечению в ходе избирательных кампаний противоречащей закону предвыборной агитации, попыток подкупа избирателей и информированию организаторов выборов о принятых мерах.

Основным источником права, регламентирующим статус милиции, является Закон РФ «О милиции». Кроме основных задач, решаемых последними в своей повседневной практике в законе , определяются основные направления деятельности ОВД по обеспечению избирательных кампаний. В частности, в п. 23, 27, 28 ст. 10 говорится, что милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана:

– оказывать содействие в пределах своих полномочий депутатам представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность;

– оказывать содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в реализации их полномочий, в том числе предоставлять избирательным комиссиям по их запросам сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления;

– принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах.

Порядок реализации данных положений закона о милиции регламентируется приказами МВД России и принимаемыми на их основе приказами МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Помимо указанных источников ОВД руководствуются иными нормативными правовыми актами, напрямую связанными со сферой избирательных правоотношений. В УК РФ содержатся следующие статьи: статья 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», ст. 141. «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума», ст. 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов», ст. 142 «Фальсификация итогов голосования». В КоАП РФ данный вопрос регулируется ст. статьями 5.1 – 5.25, 5.45 – 5.52.

Также регулирование деятельности ОВД, связанной с обеспечением избирательных кампаний, осуществляется нормативными правовыми актами, принимаемыми на уровне субъектов Российской Федерации. В ключевых из них (законы о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации) определяются общие условия организации выборов, основные направления деятельности ОВД по их обеспечению. В иных – конкретизируются отдельные задачи, решаемые последними в рамках их проведения.

§2. Основные направления деятельности органов внутренних дел
по обеспечению избирательных кампаний

Как уже отмечалось, конкретные направления деятельности ОВД по обеспечению избирательных кампаний обуславливаются компетенцией указанных органов, а также спецификой, присущей процедуре выборов. В зависимости от объема полномочий того или иного ОВД различается и характер их работы. Так, центральный аппарат МВД РФ решает общие и специальные вопросы, касающиеся отдельных аспектов избирательного процесса и вытекающие из его исключительной компетенции

В рамках первого направления деятельности МВД России:

– осуществляет правовое регулирование деятельности ОВД, связанной с участием в выборах. Эта функция в основном возлагается на Правовой департамент и Департамент кадрового обеспечения МВД России и заключается в разработке пакетов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность министерства и его подразделений по общему обеспечению избирательного процесса, проектов приказов и директив, регламентирующих организационные меры по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности в период подготовки и проведения конкретных избирательных кампаний[341], комплексы мероприятий по подготовке личного состава к несению службы в период выборов[342]. После утверждения министром внутренних дел данные акты обретают юридическую силу и в дальнейшем используются в практике регулирования деятельности ОВД в рассматриваемой сфере;

– обеспечивает согласованное взаимодействие различных ОВД между собой и с другими федеральными органами исполнительной власти и избирательными комиссиями с целью создания благоприятных условий для проведения выборов. В рамках такой деятельности МВД России, сотрудничая с иными правоохранительными органами, посредством подготовки и направления в территориальные органы указаний об организации работы определяет основные направления деятельности ОВД по обеспечению режима законности в период предвыборных кампаний. В самом министерстве на период выборов создается Временный оперативный штаб, основной задачей которого является разработка и организация исполнения принятых мер, контроль и координация действий главных управлений и управлений МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, УВД (ОВД) Департамента обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах МВД России, соединений и воинских частей внутренних войск МВД России, задействованных в обеспечении правопорядка.

В рамках второго направления деятельности МВД России:

– участвует в реализации информационных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации. Такая функция в основном возлагается на Управление информации, региональных и общественных связей МВД России (УРОС), которое проводит пресс-конференции, брифинги, иные мероприятия посредством которых обеспечивает доведение до общественности объективной информации о работе ОВД в рамках избирательных кампаний^[343]. Кроме того, отдельным направлением деятельности УРОС МВД России является организация в средствах массовой информации серий выступлений с привлечением руководящего состава ОВД по вопросам обеспечения общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов;

– проводит рабочие встречи с руководством Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ и офицерами полиции других стран с целью взаимодействия и обмена информацией о гражданах других государств и международных организованных преступных группах, прибывших в Россию в период подготовки и проведения выборов. Такая функция считается одной из ключевых, поскольку во время избирательных кампаний вероятность совершения различных преступных деяний (в т. ч. экстремистского и террористического характера) возрастает. В основном исполнение такой функции возлагается на Департамент по борьбе с организованной преступностью и терроризмом, Департамент уголовного розыска и Национальное центральное бюро Интерпола[344].

К иным направлениям деятельности подразделений центрального аппарата МВД России, а также МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, осуществляемым в рамках реализации планов организационно-практических мероприятий по обеспечению правопорядка на период подготовки и проведения выборов, относятся следующие:

а) организационные мероприятия – создание временных оперативных штабов по обеспечению правопорядка в период подготовки и проведения выборов и противодействию проникновения во власть лиц, причастных к совершению преступлений; проведение расчета сил и средств ОВД по обеспечению правопорядка; получение сведений о количестве и адресах размещения избирательных участков и помещений для голосования; корректировка расстановки постов и маршрутов в планах единой дислокации; пересмотр графиков работы подразделений патрульно-постовой службы, дорожно-патрульной службы и вневедомственной охраны; проведение совместных тренировок, тактико-специальных учений с сотрудниками ОВД по отработке действий при возможных осложнениях оперативной обстановки; проведение комплексных проверок и целевых выездов в МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации; подготовка обобщенной информации о состоянии правопорядка в субъектах федерации в период проведения выборов и др.;

б) профилактические мероприятия – осуществление проверки технического состояния автотранспорта, выделяемого избирательным комиссиям; осуществление обследования дорог и совместно с подразделениями материально-технического и хозяйственного обеспечения принятие мер к устранению выявленных недостатков; обеспечение сопровождения патрульными автомобилями ГИБДД транспортных средств при перевозке избирательных бюллетеней и другой документации по выборам; организация в местах со сложной криминогенной обстановкой проведения оперативно-профилактических мероприятий «Сигнал», «Арсенал», «Гастролер», «Вихрь»; осуществление комплекса оперативно-профилактических мероприятий по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений корыстного характера в сфере потребительского рынка и др.;

в) обеспечение правопорядка – организация круглосуточного дежурства руководящего состава ОВД; перевод сотрудников ОВД на усиленный вариант несения службы; в целях осуществления избирательного права лицами, задержанными по подозрению в совершении преступления, заключенными под стражу, организация в день проведения выборов выездов представителей избирательных комиссий для проведения голосования; обеспечение выставления усиленных нарядов милиции по охране объектов телерадиовещания; усиление охраны объектов жизнеобеспечения, атомных электростанций, аэропортов, железнодорожных вокзалов, станций метрополитена, мостов, гидросооружений и иных объектов и др.;

г) Подготовка сотрудников ОВД и военнослужащих ВВ МВД России – разработка специальных программ обучения сотрудников, в которых предусматривается тактика действий при выполнении задач в зависимости от складывающейся обстановки, характера проводимых мероприятий и особенностей объектов выборов; подготовка памятки для сотрудников ОВД и военнослужащих ВВ МВД России, привлекаемых к выполнению задач в период проведения выборов; организация с руководителями приданных сил и старшими оперативных групп учебно-методических сборов с практической отработкой элементов действий на объектах и маршрутах, как в штатной обстановке, так и при чрезвычайных обстоятельствах и др.[345].

На основании приказов МВД России МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации принимают собственные приказы, которыми утверждают планы организационно-практических мероприятий по обеспечению правопорядка на период подготовки и проведения выборов, отражающие специфику того или иного региона. В них закрепляется перечень задач, подлежащих решению ОВД в рамках избирательных кампаний, и определяются конкретные службы и подразделения, ответственные за их исполнение[346]. В самих МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации также создаются временные оперативные штабы, основными задачами которых являются разработка и организация исполнения принятых мер, контроль и координация действий горрайорганов субъектов Федерации и приданных сил, задействованных в обеспечении правопорядка в период выборов, а также организация взаимодействия ОВД со средствами массовой информации, избирательными объединениями, избирательными блоками, участвующими в выборах, избирательными комиссиями, органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными органами по вопросам обеспечения правопорядка и общественной безопасности.

Отдельно можно рассматривать порядок взаимодействия ОВД с органами государственной власти, федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в рамках деятельности по обеспечению избирательных кампаний. Необходимость в осуществлении такого сотрудничества определяется тем, что ряд вопросов, связанных с регулированием общественных отношений в данной сфере, может быть решен только совместными усилиями. В практическом плане это проявляется в том, что ОВД взаимодействуют:

– с органами исполнительной власти и местного самоуправления по решению вопросов разработки планов комплексных оперативно-профилактических мероприятий;

– с Министерством иностранных дел Российской Федерации по решению вопросов проверки сведений о наличии у кандидатов гражданства иностранных государств, обеспечения личной и имущественной безопасности иностранных (международных) наблюдателей, проведения комплекса мероприятий по обеспечению безопасности представительств иностранных государств на территории Российской Федерации;

– с Федеральной службой безопасности Российской Федерации по решению вопросов разработки и осуществления конкретных мероприятий по усилению охраны объектов хранения денежных средств, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических средств, психотропных и ядовитых веществ; осуществления оперативно-разыскных и разведывательно-поисковых мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение действий лиц, занимающихся незаконным оборотом оружия, подготавливающих и совершающих тяжкие и особо тяжкие преступления;

– с Федеральной службой охраны Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации по решению вопросов обеспечения охраны общественного порядка в местах пребывания в субъектах Российской Федерации руководителей государства и объектов государственной охраны, а также их встреч с избирателями;

– с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по решению вопросов корректирования оперативных планов по использованию сил и средств ОВД при возникновении чрезвычайных ситуаций и т. д.