Глава 9. Исполнение законодательства в области негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности

§ 1. Правовое положение негосударственных (частных) детективных
и охранных предприятий

Среди многих ученых и практических работников распространено мнение о том, что частная детективная и охранная деятельность представляет собой исключительно частную сферу интересов в нашем обществе, с вытекающими из этого положения последствиями, в том числе отношениями к ней со стороны правоохранительных и иных государственных органов и особенностями правового регулирования наиболее сложных общественных отношений. В подтверждение этого тезиса действующий Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»[63] не называет ее правоохранительной деятельностью, а лишь использует понятия услуги в целях сыска и охраны. Охранным предприятиям, по Закону, предоставляется право оказания услуг в сфере сыска и охраны с обязательным заключением гражданско-правового договора. Эти отношения регулируются гражданским законодательством.

Обеспечение безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей – эти сферы жизни общества являются важными и публичными. Гражданское законодательство не ограничивает услуги по охране имущества физических и юридических лиц; они возникают в связи с обеспечением безопасности, например, с использованием в своей деятельности специальных средств или оружия либо связаны с защитой жизни и здоровья людей.

Деятельность по обеспечению безопасности, защиты и охраны для частных охранных предприятий является лицензируемой и уже не содержит в собственном смысле частного интереса, но имеет публичный интерес. Кроме гражданско-правовых отношений, возникающих при заключении договора на охрану объекта, для частной охранной деятельности характерны и административно-правовые отношения, одной из сторон которых всегда выступает один из органов государства (при регистрации, лицензировании, надзорной и контрольной деятельности).

Так возникают общественные отношения, в которых не соблюдается равенства. Их характер зависит от многих факторов, в том числе от правового регулирования, правового статуса и правовой природы частной охранной деятельности, правовой культуры и правосознания участников этих отношений. Административное право знает равенство в горизонтальных отношениях между неподчиненными органами исполнительной власти. Существует закономерность: по мере возрастание публичных интересов, реализуемых частными охранными предприятиями, увеличивается значение равенства в административно-правовых отношениях. 1) Административное право регулирует публичные общественные отношения, которым соответствуют и публичные интересы. 2) при этом необходимо ометить, что ряд публичных интересов государства и общества в России обеспечиваются в негосударственной сфере. 3) таким образом, негосударственная (частная) охранная деятельность носит не только частный, но и публичный (необходимый и полезный) характер. 4) Это коренным образом меняет все наше представление о правовой природе частной охранной деятельности, которая по своей сути и содержанию не является только частной как таковой.

С принятием действующего Федерального закона «Об оружии» характер правовой природы частной вооруженной охраны существенно изменился. Согласно ч. 1 ст.4 этого Закона, оружие, имеющееся у должностных лиц государственных органов и работников юридических лиц на законных основаниях, предназначено не только для самообороны, но и «исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы и природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции». Очень важно иметь в виду, что перечисленные объекты являются частью таких публичных интересов, как общественный порядок и безопасность.

Таким образом, частной вооруженной охране предоставлено не право, а возложена обязанность по защите публичных интересов, что не одно и то же. Если Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» предоставляет право частным охранным предприятиям оказывать услуги с целью реализации частных интересов, то Федеральный закон «Об оружии» непосредственно возлагает обязанности по защите публичных интересов. Частная вооруженная охрана, в связи с возложением на нее обязанностей по защите определенных публичных интересов, приобретает характер государственно-общественной формы деятельности.

Всем известны масштабы возрастания участия частных охранных структур в охране общественного порядка. В Москве, например, несколько охранных фирм работают в жилом секторе. Их объектом охраны является общественный порядок и безопасность. Действующее законодательство о частной охранной деятельности не регламентирует порядок их деятельности и правовое положение в этих условиях, не наделяет охранника минимально необходимыми властными полномочиями для выполнения публичных функций, не защищает его в случае неповиновения законному требованию, при возможных потерях трудоспособности и других обстоятельствах.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит ст. 20.17 «Нарушение пропускного режима охраняемого объекта», которая предусматривает административный штраф за самовольное проникновение на охраняемый в установленном порядке объект. Протоколы о таких административных правонарушениях имеют право составлять должностные лица органов внутренних дел и ведомственной охраны. По формальной логике, если государство возложило на частную вооруженную охрану обязанности по защите публичных интересов, то должно было бы защитить и сам субъект охраны, но это, к сожалению, происходит не всегда.

По Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» охранники имеют право лишь на задержание лица, совершившего противоправное посягательство на охраняемую собственность (ч. 6 ст. 12). Юристы придерживаются общего мнения о том, что термин «посягательство» используется в уголовном праве.

До настоящего времени существует практика, когда частные охранники вступают в добровольную народную дружину и как дружинники приобретали властные полномочия (по проверке документов у правонарушителей, их доставления и др.), необходимые для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Большинство таких полномочий относится к мерам обеспечения производства по уголовным и административным делам. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях установил, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основании и в порядке, установленных законом, и применяется уполномоченным на то органом или должностным лицом в пределах их компетенции, установленной законом (ст. 1.6 КоАП РФ). Это означает, что властные полномочия народных дружинников или частных охранников-дружинников, предоставленные им не законами, а иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации (их больше 50), не соответствуют указанным положениям Кодекса и должны быть отменены.

В действующем законодательстве только лишь ст.51 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 14 апреля 1995 г. № 82-ФЗ
(с изменениями от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г.) говорит об общественных объединениях, созданных с участием государства. До принятия федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях (к которым относится частная вооруженная охрана) указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. Это предписание вместе с возложением обязанностей на частную вооруженную охрану по защите публичных интересов по Федеральному закону «Об оружии» служит правовым основанием для более целенаправленного государственного управления в негосударственной (частной) охранной сфере.

§ 2. Порядок лицензирования органами внутренних дел
негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ распространяется в полном объеме на частную детективную деятельность, кроме отношений, связанных с приобретением оружия и патронов к нему. Вместе с тем приобретение оружия – это лишь один из элементов оборота оружия, наряду с другими (производством, торговлей, продажей, передачей, учетом, хранением и др. (ст. 1 Федерального закона «Об оружии»).

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» содержит следующие основные понятия:

лицензия – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;

лицензируемый вид деятельности – вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом;

лицензирование – мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;

лицензионные требования и условия – совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности;

лицензирующие органы – федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с настоящим Федеральным законом;

лицензиат – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного вида деятельности;

соискатель лицензии – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного вида деятельности;

реестр лицензий – совокупность данных о предоставлении лицензий, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлении и возобновлении действия лицензий и об аннулировании лицензий.

Лицензия определяется как официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Порядок лицензирования частной детективной и охранной деятельности, определяется Законами РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», «Об оружии», а также соответствующими постановлениями Правительства РФ и приказами МВД России.

По «Инструкции о порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью», утвержденной приказом МВД России № 292 от 22 августа 1992 г. лицензия представляет собой разрешение ОВД на осуществление частной детективной и охранной деятельности.

В целях системности анализа учеными-административистами предложены различные виды группировки процессуальных норм по стадиям лицензионно-разрешительного процесса. Например, И.Ш. Килясханов придерживается следующих его стадий:

1) возбуждение лицензионно-разрешительного процесса;

2) подготовка материалов к рассмотрению и принятие решения по ним;

3) контроль за правомерным использованием лицензии и разрешения;

4) приостановление и прекращение действия лицензии[64].

Выдавать, продлевать срок действия, аннулировать лицензии на частную детективную и охранную деятельность (ЧД и ОД) и осуществлять контроль в этой сфере имеют право МВД России, МВД республик в составе РФ, управления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской обл., автономной области и автономных округов в составе РФ.

Горрайорганы внутренних дел осуществляют эти функции в пределах обслуживаемой территории, а также выдают сертификаты на право приобретения за плату специальных средств, оружия и боеприпасов по месту учреждения таких предприятий, объединений, их филиалов, служб безопасности. В Москве, например, отделу лицензий Управления по ЛРР ГУВД предоставлено право выдавать лицензии на осуществление ЧД и ОД в пределах территории РФ. Решение о выдаче всех лицензий принимает начальник соответствующего ОВД или его заместитель по МОБ.

Лицензии всех видов выдаются на срок 3 года в течение месяца со дня подачи заявления. Она не выдается гражданам:

– не достигшим 21 года;

– состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании;

– имеющим судимость за совершение умышленного преступления;

– которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до решения вопроса об их виновности в установленном законом порядке);

– уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям: а) за грубое либо систематическое нарушение дисциплины, б) за совершение проступка, несовместимого с требованиями к личным качествам госслужащего или работника правоохранительных органов, в) в связи с осуждением за преступление (включая неосторожное) после вступления обвинительного приговора в законную силу;

– работавшим ранее в правоохранительных органах, осуществлявшим контроль за ЧД и ОД, если со дня их увольнения не прошел год;

не представившим в соответствии с Законом документы.

Для получения лицензии на частную охранную деятельность частный охранник должен быть зачислен на работу службу безопасности или частную охранную структуру. В качестве подтверждения этого юридического факта необходимо дополнительно представить копию с последней страницы трудовой книжки (Указание МВД России от 02.02.93 г. № 1/451).

Законом определена обязанность личного представления документов, поэтому для получения лицензии на работу в качестве частного детектива представляется:

– заявление, в котором указываются анкетные и паспортные данные, виды услуг и пределы деятельности;

– анкета (она имеет важное значение для принятия решения о выдаче лицензии и содержит, например, анкетные данные, образование, судимость, место работы, в том числе на государственной службе и правоохранительных органах, нахождение в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании, прохождение подготовки и сдачи зачетов по применению оружия и спецсредств);

– 2 фотографии (4´6 см);

– медицинская справка с заключением о пригодности заниматься ЧД и ОД;

– документы, подтверждающие гражданство России, наличие юридического образования или прохождения специальной подготовки для работы в качестве Частного Детектива либо стаж работы в оперативных или следственных подразделениях не менее 3 лет;

– сведения о потребности в специальных средствах, средствах связи и иных средствах и намерении их использовать.

Для получения лицензии на создание объединений частных детективных предприятий представляется:

– заявление, подписанное учредителями и руководителем, в котором указываются виды услуг[65], наименования объединения, юридический адрес, телефон;

– сведения о характере и направлениях деятельности объединения;

– состав и предполагаемая численность персонала;

– потребность в наличии специальных, технических и иных средствах;

– учредительные документы (устав, учредительный договор), а для руководителей – документы, подтверждающие наличие высшего юридического образования.

Анализ статей 4, 6, 8 и 11 Закона указывает, что учредителями частных охранных предприятий, кроме служб безопасности, могут выступать только физические лица, и притом граждане России.

Субъектами лицензирования для частной охранной деятельности являются:

а) руководители охранных предприятий;

б) персонал этих предприятий (охранники), оказывающие услуги, связанные:

– с проектированием, монтажом и эксплуатацией средств охранно-пожарной сигнализации[66];

– использованием в своей профессиональной деятельности оружия и специальных средств;

– обеспечением защиты жизни и здоровья отдельных лиц (телохранители).

Предприятие, которое в соответствии со своим уставом, занимается оказанием охранных услуг, должно иметь лицензию, выдаваемую в порядке, установленном для объединений частных детективов. При этом для бывших работников органов внутренних дел и безопасности достаточно иметь лишь наличие трехлетнего стажа работы в этих органах.

Для руководителей охранных предприятий наличие высшего юридического образования необязательно, у них может быть любое высшее образование, а при условии прохождения ими специальной подготовки либо при наличии стажа работы не менее трех лет в органах внутренних дел или безопасности они имеют право получить лицензию.

В Законе отмечается, что лицензия служит основанием, во-первых, для государственной регистрации предприятия и, во-вторых, для работы по договору (трудовому соглашению) либо для утверждения в должности руководителя объединения частных детективных предприятий, служб безопасности.

В Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» отмечается также, что лицензия является основанием для создания филиалов объединений и согласования с соответствующими органами исполнительной власти (администрации) об их размещении по месту учреждения. Гражданский кодекс Российской Федерации также внес существенные изменения в этой части Закона. Ибо, согласно ст.55 ГК РФ, филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом, создавшим их юридическим лицом, и действуют на основании утвержденных им положений. Руководители филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности. Филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица.

Частные охранники могут оказывать услуги, перечисленные в Законе, только в составе предприятий, специально учреждаемых для этих целей.

В лицензиях и удостоверениях личности частных детективов, использующих специальные средства (им запрещено использовать огнестрельное оружие), указывается право на их хранение и ношение, а охранников соответственно – оружия и спецсредств.

Утрата лицензии или удостоверения частного детектива или охранника влечет приостановления права заниматься ЧД или ОД до восстановления этих документов по заключению ОВД, их выдавших.

При выдаче лицензии ОВД вправе проверять и устанавливать достоверность сведений в представленных документах: путем собеседования; запросов в ИЦ, наркологические и психоневрологические диспансеры, в отделы кадров по местам прежней работы заявителей; сбора информации оперативно-разыскного характера (приказ МВД России № 292-92 г.). Сведения, полученные оперативно-разыскным путем, разглашению не подлежат и учитываются официально без разглашения источника их получения в случае, если подпадают под перечень оснований для отказа в выдаче лицензии.

За один месяц до окончания срока действия лицензии подается новое заявление в тот ОВД, где была получена предыдущая лицензия. При продлении лицензии ОВД может потребовать от заявителя любые документы, предусмотренные Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» и Инструкцией, утвержденной приказом МВД России
№ 292 от 22 августа 1992 г. Лицензия продляется сроком на 5 лет.