Понятие и сущность лицензионно-разрешительной системы

Административные разрешения не являются новеллой современного административного права и административной практики. Они имеют глубокие исторические корни и непосредственно не связаны с введением рыночной экономики, как это ошибочно предполагают некоторые отечественные исследователи (К.И. Костылева, С.В. Штатский и др.). Хотя преобразования экономического, социального и политического строя страны, свобода предпринимательской деятельности, техническое и технологическое, информационное развитие дали мощный рывок современному развитию административной лицензионно-разрешительной системы. Тем не менее практика российского публичного управления показывает, что разрешения использовались достаточно давно, начиная с первых правовых актов.[1]

Разрешительная система — это урегулированная правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определёнными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.[2]

Цель разрешительной системы — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Некоторые виды общественно полезной деятельности (управление автомобилями, производство оружия и т.д.), если они осуществляются непрофессионально, без соблюдения необходимых правил, могут иметь общественно опасный характер. Поэтому ею могут заниматься только те, кто получил на это разрешение компетентного органа. Эта система призвана защищать граждан, общество, государство от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности, в отношении которой установлен относительный запрет.

В разрешительной системе можно выделить четыре главных элемента:

1) наличие относительного запрета. Он может быть прямо или косвенно закреплен правовой нормой. Чаще всего это делается косвенно: устанавливается, что заниматься определенной работой можно только при наличии разрешения на это;

2) деятельность по выдаче разрешений, осуществляемая субъектами функциональной власти в отношении граждан, организаций, организационно им не подчиненных. Для не властной стороны это означает получение разрешения. Сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: право на управление (автомобилем, катером и т. д.), допуск (к государственной тайне, к определенной работе), квалификационный аттестат (например, специалиста по таможенному оформлению), квота и т. д. Разрешение, как правило, дается уполномоченным исполнительным органом государственной власти, в порядке, установленном правовыми актами. Выдача разрешений – центральный элемент системы, поэтому она и называется разрешительной;

3) надзор за соблюдением лицензиатами и иными субъектами, получившими разрешения, правил и условий при осуществлении соответствующей деятельности;

4) применение принудительных мер для прекращения нарушения правил, условий разрешенной деятельности и привлечение виновных к юридической ответственности.[3]

Разрешения, выдаваемые в рамках рассматриваемой системы, и все складывающиеся при этом отношения следует отличать от смежных явлений.

В современных условиях становится все более ощутимой необходимость еще большего утверждения, упрочения регулятивных начал разрешений, которые обеспечивают единство правового регулирования отношений, связанных с определенными видами деятельности (действий). Так, как бы детально ни регламентировался, скажем, оборот оружия, разрешения являются исходным началом регулирования оборота оружия в целом.

Таким образом, разрешения можно в целом рассматривать как интегрирующее начало в регламентации соответствующих видов деятельности. Именно административные разрешения определяют сущность и содержание юридического режима осуществления соответствующей деятельности, включающего особые правила для территорий, объектов, предметов, специальный статус субъекта, специальные требования и условия осуществления деятельности или использования объекта, постоянный контроль за выполнением режимных требований.

Разрешения на осуществление конкретных видов деятельности предоставляются в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.[4]

Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и публичные интересы. Но ее применение в большом объеме, чем это необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами государственной власти, способствует развитию бюрократизма. А там, где разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают волокита, произвол, злоупотребления властью и даже коррупция. В 90-х гг. в рассматриваемой системе очень значимым был еще один аспект – фискальный, ибо получение платы за выдачу лицензий рассматривалось как источник пополнения бюджетов.[5]

Из ст.2, 5 указанного Закона можно сделать вывод, что лицензируемые виды деятельности определяется федеральными законами. Президент России и Правительства вправе определять работы и услуги в рамках названных законом видов лицензионной деятельности, утверждать положение и определять порядок лицензирования конкретных видов деятельности.