Роль органов опеки и попечительства в защите прав недееспособных и ограниченно дееспособных лиц

Опека и попечительство находятся в ведении органов местного самоуправления. Наиболее важные вопросы решает непосредственно глава районной, городской, районной в городе администрации по месту жительства лица, подлежащего опеке или попечительству, или по месту жительства опекуна (попечителя). Глава администрации принимает решение об установлении опеки (попечительства) на основании соответствующего решения суда и издает постановление о назначении конкретного гражданина опекуном (попечителем). Выполнение остальных функций в области опеки и попечительства возлагается на соответствующие отделы (управления), являющиеся структурными подразделениями органа местного самоуправления: в отношении несовершеннолетних - на отделы (управления) народного образования; в отношении лиц, признанных недееспособными вследствие психического расстройства, - на отделы (управления) здравоохранения либо отделы (управления) социальной защиты населения.

Орган опеки и попечительства подбирает лиц, которых можно назначить опекуном (попечителем), осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей, в необходимых случаях оказывает им помощь и содействие, рассматривает жалобы на неправильные действия опекунов и попечителей, принимает соответствующие, меры в случае обнаружения обстоятельств, отрицательно влияющих на подопечного, и т.д. Таким образом, через органы опеки и попечительства осуществляется забота государства о гражданах, не обладающих дееспособностью либо обладающих частичной, неполной дееспособностью.

Статья 37 Гражданского кодекса РФ, «Распоряжение имуществом подопечного», в п. 2 предусматривает условие, согласно которому «опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного».

Органом опеки и попечительства согласно установленному ст. 34 ГК РФ правилу являются органы местного самоуправления. Функция органа опеки и попечительства определена законодателем как «надзор за деятельностью опекунов и попечителей» (п. 3 ст. 34 ГК РФ). Из чего напрашивается вывод, что, во-первых, подобная деятельность ограничена исключительно контролем за действиями опекунов и попечителей и не приобретает своего отдельного регулятивного характера; во-вторых, она не распространяется на действия иных лиц, тем более по отношению к участникам какого-либо договора.

Данный вывод основывается на следующих положениях гражданского законодательства, так, при выдаче такого «разрешения» органы опеки и попечительства в лице органа местного самоуправления в качестве самостоятельной стороны данной гражданско-правового договора не выступает и выступать не может, поскольку не имеет никакого собственного интереса по поводу объекта договора (п. 2 ст. 1 ГК РФ).

Как следствие из данного положения следует, что они не имеют возможности участия ни в сделке со множественностью сторон (п. 2 ст. 420 ГК РФ, п. 3 ст. 154 ГК РФ), а также ни в сделке со множественностью лиц (п. 3 ст. 420 ГК РФ, п. 1 ст. 308 ГК РФ).

В качестве законного представителя несовершеннолетнего лица орган опеки и попечительства выступать ни в коем случае не может, поскольку непосредственная защита прав и интересов несовершеннолетних лиц возложена законом исключительно на родителей, опекунов или попечителей (п. 1 ст. 64 и п. 1 ст. 145 Семейного кодекса РФ). Возможны случаи, когда родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства будет установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае возникновения разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства не просто вправе, а именно обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей (п. 2 ст. 64 СК РФ).

Данная функция органами опеки и попечительства может осуществляться только лишь при их отсутствии (п. 1 ст. 121 и п. 1 ст. 145 СК РФ), а именно это возможно, когда защита прав и интересов детей возникает в случае смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства (п. 1 ст. 121 СК РФ).

Следовательно, выдача такого «разрешения» органом опеки и попечительства характеризует собой наличие такого правоотношения, субъектом которого, с одной стороны, выступает административный орган, то есть, - местное самоуправление, а с другой – родитель, попечитель или опекун. Содержанием правоотношения такого рода является порядок осуществления родителями, а также опекунами и попечителями, своих прав (п. 1 ст. 65 СК РФ, п. 2 ст. 31 ГК РФ).

Предположить можно, например, следующее: какой интерес у администрации к жилому помещению (квартире или частному дому), собственником которого является несовершеннолетнее лицо? Ответ понятен, -никакого, поскольку их интерес ограничивается лишь правильностью и законностью действий родителя, опекуна или попечителя.

Компетенция органа опеки и попечительства в вопросе совершения сделки от имени несовершеннолетнего ограничивается исключительно функциями надзора за действиями законного представителя и не подлежит распространению на участников сделки. Оно ни к чему не обязывает иных лиц, имеющих какое-либо отношение к сделке, например, нотариусов или регистрационных органов[12].

Таким образом, представляется не основанной на законе выдача «разрешения» на совершение сделки с возложением обязанности одновременного приобретения на имя несовершеннолетнего иного жилого помещения.

Подобного рода «разрешения» приобретают характер несанкционированного возложения на опекуна или попечителя обязательств выполнения условий, выходящих за пределы рамок их надзора.

Логический анализ такого «разрешения» ставит нас в тупик, так как возникает множество вопросов. В частности: как определить характер данного обязательства? Должен ли я как нотариус требовать его обязательного исполнения? На каком основании? Имеет ли оно характер гражданско-правового, или следует признать его административным установлением? Каков характер ответственности за его неисполнение: административный, гражданско-правовой, уголовный? Кто будет нести эту ответственность? Я как нотариус? Или родитель? Или вместе?

По нашему мнению, выдача административным органом разрешения гражданину на совершение гражданско-правовой сделки многими совершенно незаслуженно приравнивается почему-то к понятию «одобрения или же неодобрения сделки заинтересованным лицом». Однако речь не может идти об одобрении или неодобрении сделки как таковой, речь может идти исключительно об одобрении или неодобрении действия представителя несовершеннолетнего. А это, согласитесь, не одно и то же.

Представительство осуществляется от имени несовершеннолетнего лица и только в его интересах, а не от имени органа опеки и попечительства, и не в интересах чиновников местного самоуправления.

С нашей точки зрения, правовое положение такого «разрешения» на совершение сделки следует определить исключительно как исполнение функции защиты гражданских прав в административном порядке, выраженное законодателем в форме «иного способа, предусмотренного законом» (п. 2 ст. 11 ГК РФ).

Отчасти подтверждением данному обстоятельству служит возможность обжалования отказа в выдаче такого разрешения в судебном порядке, установленном ч. 1 ст. 211 Кодекса административного судопроизводства РФ, как решения, которое создаёт препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов граждан.

Но административная защита по своему характеру не может возлагать обязанности на кого-либо, она должна быть выражена в виде санкции, в виде одного из способов защиты гражданских прав (ст. 11 и ст. 12 ГК РФ).

Установление данного факта влечет за собой следующий вывод: исполнение или неисполнение опекуном или попечителем установленных органом местного самоуправления условий, отраженных в подобном «разрешении», само по себе не является существенным условием договора, влияющим на законность или незаконность его совершения.

В данном случае, действия органа опеки и попечительства по своему содержанию фактически исчерпываются двумя способами:

- разрешить опекуну (попечителю) совершение данной сделки;

- запретить опекуну (попечителю) совершение данной сделки.

В случае если родитель (опекун, попечитель) своими действиями причинит вред имуществу несовершеннолетнего или иным способом нарушит его права, орган местного самоуправления может обжаловать его действия в установленном законом порядке, только при наличии доказательств такого нарушения. При соблюдении сроков исковой давности данное условие должно быть доведено нотариусом или регистрационным органом до покупателя в виде предупреждения его о возможных последствиях мошеннических действий продавца, то есть законного представителя, и отражено в соответствующем пункте договора.

Априори же, прикрываясь такими юридическими основаниями, допускать фактическое злоупотребление своим правом в отношении родителей при распоряжении имуществом несовершеннолетних лиц органы местного самоуправления, как мы считаем, не вправе.

Таким образом, органы опеки и попечительства в полной мере имеют возможность защищать права и интересы несовершеннолетних граждан, при условии, что будут нарушаться их права и законные интересы, а также, когда их интересы входят в противоречие с интересами законных представителей. В данном случае, своеобразный контроль или надзор, в виде дачи одобрения или же неодобрения за имуществом несовершеннолетних лиц считаем обоснованным, однако, когда имущество находится в праве собственности не только у несовершеннолетнего лица, но и у его родителей, решения органа опеки и попечительства носит скорее наблюдательный характер, поскольку не имеет прав как субъекта договорных отношений.