Защита прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях

В 2016 году к Уполномоченному поступило 462 жалобы граждан на нарушения прав при производстве по делам об административных правонарушениях. По сравнению с 2015 годом их количество возросло на 77%.

Подавляющее большинство обращений касалось: неправомерности составления протоколов об административных правонарушениях, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения административных наказаний, порядка и сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Обжалуемые гражданами решения чаще всего принимались при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения (ст. 12.12, 12.24 КоАП РФ); при привлечении к административной ответственности в связи с организацией или проведением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (ст. 12.20 КоАП РФ); при привлечении к административной ответственности за неповиновение сотруднику правоохранительного органа (ст. 19.3 КоАП РФ).

По делам об административных правонарушениях принцип состязательности не реализуется в полной мере: в случаях, когда сторона обвинения не представлена (например, прокурором), судья вынужден брать на себя обвинительную функцию. Это положение не согласуется с конституционными принципами состязательности правосудия, на что указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении N 1091-О-О от 17 декабря 2008 г. Учитывая изложенное, а также с учетом решений Европейского Суда по правам человека, Уполномоченный обращается с рекомендацией к субъектам права законодательной инициативы рассмотреть вопрос о внесении изменений в части обеспечения обязательного участия представителей стороны обвинения при рассмотрении судом дел об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде ареста, штрафа в крупном размере или лишения специального права.

Неоднократные случаи нарушений прав граждан имели место при применении такой меры обеспечения по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, как медицинское освидетельствование на состояние опьянения. В 2016 году к Уполномоченному поступали жалобы на незаконное привлечение к ответственности за невыполнение требования должностного лица о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения. При этом отказ граждан от освидетельствования зачастую они объясняли тем, что сотрудники ГИБДД склоняли их к такому отказу или не разъясняли им возможность наступления правовых последствий.

В своем обращении гражданин М. сообщил, что подписал отказ от прохождения медицинского освидетельствования по совету сотрудников полиции, после чего продолжил движение на личном транспортном средстве. В результате М. был признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа с лишением права управления транспортным средством на определенный срок. После направления Уполномоченным обращения в защиту прав М. органами прокуратуры в связи с непринятием сотрудниками полиции должных обеспечительных мер внесено представление об устранении нарушений закона.

В ряде случаев медицинское освидетельствование на состояние опьянения осуществляется с грубыми нарушениями процедуры, что в конечном счете препятствует вынесению судом законного и обоснованного постановления по делу об административном правонарушении.

Постановлением мирового судьи гражданин Ф. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ, которое оставлено в силе решением судьи Рамонского районного суда Воронежской области и постановлением заместителя председателя Воронежского областного суда. В ходе изучения материалов установлено, что оформление административного дела в связи с отказом проходить медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения в отношении гражданина Ф. произведено в отсутствие двух понятых, что является нарушением предусмотренной законом процедуры. Граждане Ч. и В., фамилии которых значатся в административных протоколах как понятых, в ходе судебного рассмотрения этот факт опровергли, объяснив свое участие в деле лишь в предоставлении личных данных и проставлении подписи на документах; гражданина Ф. они никогда не видели. Уполномоченным направлено ходатайство Председателю Верховного Суда Российской Федерации о проверке законности вынесенных в отношении Ф. судебных постановлений.

Судья Верховного Суда Российской Федерации согласился с доводами Уполномоченного о нарушении требований закона при осуществлении процессуальных действий в отношении Ф., отменив своим постановлением все судебные решения и прекратив производство по делу за недоказанностью обстоятельств, на основании которых они были вынесены.

В целях повышения гарантий прав граждан в данной сфере общественных отношений представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон "О полиции", предусмотрев в нем норму об обязанности сотрудников полиции применять средства видеофиксации при осуществлении административно-процессуальных действий.

В ходе рассмотрения жалоб граждан выявлена проблема определения сроков административного задержания лиц, находящихся в состоянии опьянения. Отсутствие критериев определения момента "вытрезвления", порядка его установления, полномочий и круга должностных лиц, имеющих на это право, зачастую является почвой для злоупотреблений при осуществлении административно-пресекательных мер. При этом продолжительность административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, не должна превышать 48-часового срока заключения без судебного решения.

Имеющаяся правоприменительная практика, основанная на ином понимании рассматриваемой правовой коллизии, нарушает положение ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации.

Позиция Уполномоченного была изложена в ответе на запрос Конституционного Суда Российской Федерации и впоследствии учтена Конституционным Судом Российской Федерации, который признал положение ч. 4 ст. 27.5 КоАП РФ, согласно которому срок административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, исчисляется со времени его вытрезвления, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 17 (ч. 1), 19 (ч. 1 и 2) и 22 (ч. 2), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, влекущих в качестве одной из мер административного наказания административный арест, допускающее ограничение свободы такого лица до судебного решения на срок более 48 часов.

В адрес Уполномоченного поступило 25 жалоб на необеспечение органами власти принципа неотвратимости наказания за совершение административных правонарушений, большинство из которых связано с правом граждан на обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности, в первую очередь - с обеспечением тишины и покоя в ночное время. Данная проблема во многом обусловлена следующим.

С принятием Федерального закона "О полиции" полиция перестала осуществлять административное преследование за правонарушения, ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов Российской Федерации. При этом у сотрудников полиции сохраняется обязанность пресекать противоправные деяния, прибывать на место совершения административного правонарушения, документировать обстоятельства его совершения.

В связи с внесением изменений в законодательство об административных правонарушениях в 2014 году сотрудники полиции наделяются полномочием составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, закрепленных в региональных законах об административных правонарушениях, только в случае заключения соответствующих соглашений между МВД России и органами власти субъектов Российской Федерации. Поскольку такое делегирование полномочий субъекта Российской Федерации требует передачи на федеральный уровень необходимого для их осуществления финансирования, а также решения комплекса организационно-правовых вопросов, такие соглашения до сих пор не заключены, за исключением Оренбургской области. Сложившееся положение снизило эффективность работы по обеспечению общественной безопасности в субъектах Российской Федерации.

В жалобе заявителя П. сообщалось о непринятии мер со стороны городской администрации и сотрудников полиции к нарушителям тишины и покоя в одном из домов города Краснодара. В результате проверки прокуратуры города Краснодара, проведенной по обращению Уполномоченного, виновные в ненадлежащем реагировании должностные лица были привлечены к дисциплинарной ответственности, а администрацией города совместно с УМВД России по городу Краснодару были приняты меры реагирования по обращениям жильцов.

В ряде субъектов Российской Федерации требование о заключении рассматриваемых соглашений полностью парализовало действие некоторых норм регионального законодательства об административных правонарушениях, о чем сообщают Уполномоченному граждане, сотрудники полиции, региональные уполномоченные. Так, уполномоченный по правам человека в Ивановской области сообщил, что по ст. 5.5 Закона Ивановской области "Об административных правонарушениях в Ивановской области", предусматривающей ответственность за нарушение тишины и покоя в ночное время, в 2012 году было составлено 1074 протокола об административных правонарушениях, в 2013 году - 1227, до 21 июля 2014 года - 664, а в 2015 и 2016 годах - ни одного. Анализ норм названного Закона Ивановской области показал, что единственным должностным лицом, в чью компетенцию входит составление протоколов об административном правонарушении за указанный деликт, является сотрудник полиции. При этом соответствующее соглашение о передаче полномочий между органами внутренних дел и правительством Ивановской области заключено не было.

Решением этого вопроса могло бы стать создание муниципальных органов охраны общественного порядка, что соответствовало бы ст. 132 Конституции Российской Федерации и ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", либо внесение в КоАП РФ дополнения о введении ответственности за нарушение тишины в ночное время.

КАС РФ установил, что административный истец и его представитель должны иметь обязательное высшее юридическое образование (ч. 1 ст. 55, ч. 9 ст. 208). Тем самым, по мнению Уполномоченного, ограничены права граждан, не имеющих высшего юридического образования, на доступ к правосудию по административным делам.

К Уполномоченному обратился гражданин Г. с жалобой на нарушение его конституционных прав при обращении в суд. Как следует из материалов дела, заявитель через представителя по доверенности обратился с административным исковым заявлением в Челябинский областной суд об оспаривании ряда нормативных правовых актов. Суд исковое заявление оставил без рассмотрения на том основании, что ни у заявителя гражданина Г., ни у его представителя не было высшего юридического образования, как того требуют ч. 1 ст. 55 и ч. 9 ст. 208 КАС РФ.

Примененные в деле гражданина Г. названные нормы КАС РФ, по мнению Уполномоченного, нарушают право на судебную защиту и лишают его доступа к административному судопроизводству, в связи с чем Уполномоченный обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой о проверке их на соответствие Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 сентября 2016 г. N 1782-О указал, что этим не исключается правомочие законодателя в целях оптимизации процедур, связанных с необходимостью устранения из правовой системы нормативных положений, противоречащих закону, посредством их судебного оспаривания, внести в КАС РФ соответствующие изменения.

Уполномоченный надеется, что субъекты законодательной инициативы обратят внимание на данное определение и подготовят предложения о внесении изменений в законодательство. Одним из решений данного вопроса, как представляется, может быть наделение суда правом назначить заявителю, не имеющему высшего юридического образования, адвоката в качестве представителя, дополнив в этих целях ч. 4 ст. 54 КАС РФ.

Таким образом, несмотря на позитивные тенденции в области совершенствования уголовного и административного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях и процессуального законодательства в сфере прав и свобод человека и гражданина, многие системные проблемы остаются нерешенными. В связи с этим Уполномоченный намерен продолжать тесное сотрудничество с государственными органами по данным направлениям и содействовать поиску оптимальных решений имеющихся здесь проблем.