Пасынки исследований: конституции штатов

Если вы изучаете конституционное право или конституционную историю в колледже или юридической школе, вы изучаете федеральную конституцию и способы ее интерпретации. Конституции штатов являются в своих собственных областях весьма важными документами. Они представляют собой высшие законы штатов. Суды штатов имеют последнее слово в общем и целом по вопросам конституционного права штатов. Конституция Калифорнии влияет на права и обязанности более чем 20 миллионов своих жителей, и Верховный суд Калифорнии — ее первейший интерпретатор — является на самом деле важнейшим институтом.

Конституции штатов ни в коей мере не являются бледными копиями федеральной Конституции. Конечно, штаты все время находились под влиянием Конституции 1787 года. Например, все они имеют билли о правах, основанные

более или менее на федеральном Билле о правах. Это своего рода возвращение древнего долга; федеральный Билль о правах сильно приближен к ранним конституциям штатов, например Вирджинии. С 1787 года федеральная Конституция являлась образцовой моделью. Но конституции штатов сильно отличаются друг от друга и от федеральной Конституции как по структуре, так и в деталях.

В конституциях штатов имеется множество положений, не имеющих аналогов в федеральном документе. Многие штаты во второй половине 19 века наложили специальные ограничения на власть легислатур. Некоторые легислатуры были, увы, весьма коррумпированы и не заслуживали доверия. Мэриленд в 1851 году запретил легислатурам разрешать разводы, проводить лотереи, тратить деньги на каналы и железные дороги или делать долги, превышающие 100 000 долларов. Многие штаты поставили вне закона «местные и специальные законы» или «частные» законы. (Конгресс все еще обладает этой властью; он может и на самом деле принимает законы, которые применяются только по отношению к единственному лицу.)

Многие штаты также наложили конституционные ограничения на форму законов. Ни один закон не может охватывать более одного «предмета», и предмет должен был быть «отражен» в заголовке. Этот пункт должен был удерживать хитрых сенаторов и членов ассамблеи от соблазна незаметно вводить в билли некоторые маленькие предложения, которые оставались бы не замеченными остальными членами сената или ассамблеи. Охватывает ли статут более чем одну тему или нет — это довольно субъективное суждение. Следовательно, эта формула дает юридически еще один топор для разделки законодательного процесса. Эта фраза в Конституции штата являлась плодородным источником бесконечных тяжб и не имеет никакого эквивалента в федеральной Конституции.

Конституции штатов в целом имели более запутанную историю, чем федеральная Конституция. Федеральная Конституция представляет собой образец стабильности. Она претерпевала поправки, но ни разу не была отброшена полностью. Только несколько штатов (одним из них является Висконсин) имели дело с единственной Конституцией. Луизиана, другой пример, имела девять или десять конституций — в зависимости от того, как считать. Конституция Луизианы 1864 года была заменена в 1868 году, конституция 1868 года была заменена в 1879-м, она в свою очередь протянула лишь до 1898 года. Версия 1898 года имела 326 статей;

она фиксировала жалованье губернатору в размере 5000 долларов и имела двадцать восемь отдельных положений, касающихся управления Новым Орлеаном.

Это классический пример непомерно раздутой Конституции. Она очень далека от федеральной модели, в которой установлены основные рамки управления, перечислены принципы и права и на этом дело закончено. Конституции наподобие Конституции Луизианы 1898 года представляют на самом деле своего рода суперстатуты. Нет ничего удивительного в том, что эти конституции постоянно «ремонтируются» и заменяются. Такие детализированные конституции ужасно хрупки. Федеральная Конституция, широкая и гибкая, гнется под ветром и не ломается.

ПОПРАВКИ

Конституция является высшим законом страны, но в нее можно внести поправки. Согласно статье 5, Конгресс может предложить поправку, которая вступает в силу, будучи «ратифицированной законодательным собранием трех четвертей общего числа штатов». Этим методам каждый раз и следовали, вплоть до сегодняшнего дня. Существует и альтернативный способ, берущий свое начало с конституционной конвенции, но он никогда не использовался. В любом случае процесс принятия

поправки труден и долог; многие предложения заканчиваются ничем. Поправка о равных правах, похоже, была последним примером.

Штаты также могут менять свои конституции соответствующим образом. В Калифорнии принят один из них — «инициативный». Он состоит в том, что избиратели сами имеют возможность предлагать и принимать поправки к конституции штата. Исправление конституции является почти что образом жизни в Калифорнии. Во время любых общих выборов избиратели Калифорнии находят в бюллетене «предложения» по изменению конституции. Зачастую их бывает более десятка. Однако включение предложений в бюллетень стоит больших усилий. Организаторы должны собрать огромное количество подписей — им необходимо иметь подписи избирателей в количестве минимум восьми процентов числа принимавших участие в последних выборах губернатора. Но, очевидно, это вполне возможно сделать, поскольку обычно бюллетени переполнены предложениями. Некоторые из них тривиальны, некоторые значительны. «Предложение Тринадцать» срезало налоги на собственность до основания и тем самым потрясло всю финансовую систему штата.

РАСЦВЕТ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ

Дело Марбури против Мэдисона, решение Джона Маршалла, — удобная исходная точка для разговора о судебном контроле. После дела Марбури, несмотря на ропот в судах штатов и среди последователей Томаса Джефферсона, метод судебного контроля был безоговорочно принят. Он стал быстрым и мощным мечом в руках судов.

Однако вначале этот меч несколько заржавел без употребления. Более пятидесяти лет прошло, пока Верховный суд вновь аннулировал часть федерального законодательства в решении по делу Дреда Скотта (1857). Суд устами председателя Роджера Б. Тэйни постановил, что миссурийский компромисс был антиконституционным, а чернокожие не могут быть гражданами Соединенных Штатов. Взгляды Тэйни на рабство, расовую и территориальную политику, выраженные в деле Дреда Скотта, были абсолютно неприемлемы для антирасистских сил на Севере. Ни одно из решений Суда за всю его долгую историю не было столь оскорбительно, ни тогда, ни теперь.

Во время долгого латентного периода между делом Марбури и делом Скотта судебный контроль не был окончательно забыт. Суд использовал ее силу время от времени, чтобы аннулировать статуты штатов. Статья 1 Конституции предусматривает, что «ни один штат не должен принимать закон, ослабляющий обязательность контрактов». Предполагалось, что эта статья будет предотвращать слишком далеко заходящую защиту должников от кредиторов, особенно во времена экономического кризиса.

Верховный суд трактовал эту статью очень широко. В деле Флетчер против Пека Суд применил ее к уступке земель. Легислатура Джорджии в 1794—1795 годах передала огромные пространства так называемых земель Язо спекулянтам по низкой цене. Некоторые законодатели получили взятки. Позже избиратели прогнали мошенников. Следующий состав легислатуры попытался отменить уступку земель, объявив ее недействительной. К тому времени значительная часть земель перешла в руки новых владельцев, не принимавших участия в первоначальной сделке;

многие из них жили за пределами штата. Верховный суд назвал первоначальную уступку контрактом и отказал Джорджии в праве отменять его. В деле колледж Дартмут против Вудворда Суд пошел дальше. Он постановил, что легислатура не может исправлять устав корпорации после его утверждения (уставы в то время принимались в виде статутов).

Дела, связанные с положением о контрактах, были частью большого числа дел, противоречащих Конституции, рассмотренных до Гражданской войны. Были

также дела о пределах вмешательства штата и федерации в коммерческие отношения между штатами, а также — в более общем смысле — о взаимоотношениях между двумя властями. Во всем этом было что-то античное: беглые рабы; проверка новомодных пароходов, которые, пыхтя, курсировали между Нью-Йорком и НьюДжерси; пошлины за проезд по мосту и подорожные сборы. Но проблемы незаконных переходов границ и вопрос, кому их решать — властям штата или федеральным властям, — до сих пор с нами.

После Гражданской войны триумфатор — Север — провел три поправки к Конституции — Тринадцатую, Четырнадцатую и Пятнадцатую. Тринадцатая поправка отменяла рабство и «подневольный труд», кроме как в виде наказания за преступление. Согласно Пятнадцатой поправке, право голоса не должно быть «исключительным или ограниченным на основании расы, цвета кожи или пребывания в прошлом в рабстве». Четырнадцатая поправка (1868) объявила недействительным решение по делу Дреда Скотта и сделала гражданство не зависящим от рожжения или натурализации в стране. Она запрещала штатам лишать кого-либо «жизни, свободы или имущества без надлежащего судебного процесса». Штаты не могли также «отказать» кому-либо «в пределах (их) юрисдикции», «в равной защите с помощью законов». Похоже, что девять десятых современного конституционного права вырвались, как ракета, из двух содержательных фраз: «надлежащий судебный процесс» и «равная защита». Грандиозная социальная революция крепко держалась за эти фразы или должна была держаться.

Гражданская война сама по себе была началом перемен. Слабое, непоследовательное, половинчатое правительство, бездельничающее в болотистой деревне, какой был Вашингтон, было вынуждено мобилизоваться и начать великую войну. Война уничтожила рабство и разрушила экономику Юга. На Севере, фермерском регионе с небольшим числом фабрик и машин, быстро образовался центр индустриального общества, — общества шахт, железных дорог, фабрик и быстрой коммуникации. Основы общественной жизни медленно, но неизбежно изменялись. Конечно, не война вызвала эти изменения; но, может быть, она ускорила процесс. И началась драматическая новая эра судебного контроля.

Не позже чем в 1860-е годы Верховный суд рассматривал в среднем 4—5 конституционных дел в год; к 1890 году их было около 24. При председателе Фуллере Суд объявил неконституционным пять федеральных законов с 1889 по 1899 год, не считая тридцати четырех законов штатов и четырех муниципальных постановлений.

Это великая экспансия судебного контроля в конце 19 столетия вертелась вокруг статьи о «надлежащем судебном процессе». Доктрины выпрыгивали из этих нескольких слов, как кролики из шляпы фокусника. Авторы Четырнадцатой поправки почти наверняка думали только о процедуре, когда использовали слова «надлежащий судебный процесс». Они подразумевали справедливое использование закона в судах. Но времена изменились, и фраза стала означать нечто совершенно другое, и гораздо большее. С точки зрения Суда, необоснованный, или «произвольный», закон, означал невозможность надлежащего процесса. Конечно, только судьи могли сказать что было необоснованным. Величайшим нарушением Конституции было, например, посягательство на «свободу контрактов». Из этих кирпичей Суд сооружал конструкцию, которая укрепляла свободное предпринимательство как часть конституционной схемы.

Не обходилось, конечно, и без громких голосов слева и из центра, критикующих работу Суда. В некоторых печально известных делах Суд использовал «независимый надлежащий процесс», чтобы перекрыть кислород популярным законам, дающим труду больше власти против капитала. Высшей точкой, возможно, было дело Лохнера против Нью-Йорка в 1905 году. Предметом был Нью-йоркский статут, регулирующий работу пекарен. Кроме всего прочего, он ограничивал убийственно длинный рабочий день в некоторых пекарнях. Согласно статуту, никто не мог

быть «принужден или допущен» к работе в пекарне более чем на шестьдесят часов в неделю или более чем на десять часов в день.

Верховный суд аннулировал закон. Судья Джон М. Харлан, выражая несогласие, отметил, что большинство отмахнулось от свидетельств антигуманных условий труда: пекари страдали от мучной пыли в легких; «долгие часы тяжелого труда» вызывали «ревматизм, судороги и распухшие ноги»; пекари «бледны», имеют слабое здоровье и «редко» доживают до пятидесяти. Оливер У. Холмс-младший также возражал против отмены закона; по его мнению, большинство основывало свое решение «на экономической теории, которую значительная часть населения не поддерживает». Это была теория абсолютно свободного предпринимательства. Сам Холмс симпатизировал этой теории, но не хотел, чтобы она было возведена в конституционный принцип. Однако для большинства (говоря устами судьи Руфуса Пекхама) все это не имело значения. Аргументы о здоровье были обманом. Статут был обречен. Он противоречил «свободе хозяина и рабочего заключать контракты друг с другом». Регулирование «рабочего времени» в таком виде нарушало Четырнадцатую поправку.

Суды некоторых штатов (Иллинойса, например) были даже более активны, чем Верховный суд, проводя ту же самую доктрину. Законы о труде и социальные законы, казалось, падали, как кегли, в конце столетия. Но трудно измерить реальное воздействие дела Лохнера. Большинство статутов фактически претерпело конституционный отвод. Многие вообще никогда не проверялись на сответствие. С другой стороны, мы никогда не сможем узнать, какие статуты не были приняты — или были приняты в смягченной форме, — потому что законодатели в Иллинойсе, или Теннесси, или на Род-Айленде боялись, что Верховный суд их не утвердит. Может быть, иногда происходило и обратное: легислатура принимала «радикальный» закон, чтобы порадовать некоторых избирателей, в глубокой уверенности, что Суд этот закон аннулирует.

Ясно одно: отводы законов из-за их необоснованности стали общепринятыми начиная с 1880 года; раньше такого не было. В результате отводы стали частью жизненного цикла важнейших законов. Обратного движения не было. Судебный контроль усиливается в 20 столетии. Он стал действовать в полном объеме; все больше статутов пересматривалось; больше объявлялось недействительными; возникали новые доктрины, среди них — очень смелые, очень увлекательные. За один год (1915) Верховный суд аннулировал двадцать два закона штатов. Темпы нарастали. Активный до назойливости Верховный суд стал постоянной частью пейзажа.

Объект его активности тоже изменился, и драматически. Во время Великой депрессии в 1930-е годы, а затем во время Нового курса Франклина Д. Рузвельта страна сдвинулась влево. Сила истощенных городов и штатов сосредоточивалась в Вашингтоне. Верховный суд для начала отказался этому способствовать. В ряде случаев Суд объявил недействительными ключевые статуты Нового курса.

В следующий раз в стране — ив Белом доме тоже — был большой скандал. У Рузвельта появился план: он «укомплектует» Суд (увеличив его численность), назначив новых судей — людей, более похожих на него, которые нейтрализовали бы «девятерых стариков», сидящих тогда в Суде. Согласно плану, президенту нужны были полномочия назначать одного нового судью на каждого члена Верховного суда старше семидесяти лет. Таких в 1937 году было шесть. Но на этот раз политическое чутье изменило ему; план комплектации Суда был атакован со всех сторон как угроза независимости судей и всей американской системе. План был поспешно оставлен и вскоре забыт.

В конечном счете Рузвельт выиграл войну с Судом. Он был выбран президентом на четыре срока, и «девять стариков» просто не смогли его пересидеть. Он получил свой суд без комплектации; Верховный суд после 1937 года кротко покорился — а позже охотно и даже нетерпеливо кинулся в объятия — экспансии

государственной власти, масштабам и методам регулирующей структуры. Конгресс и власти штатов могли делать все, что им угодно, с экономикой; Суд не мог сказать «нет».

Эта позиция была выражена в ряде судебных разбирательств, кульминацией которых, возможно, было рассмотрение дела Уильямсон против «Ли оптикал». Уильям О. Дуглас, один из назначенных Рузвельтом судей, письменно изложил позицию Суда. Факты открывал закон штата Оклахома, регулирующий производство очков. Никому не разрешалось производить или подгонять линзы для очков, за исключением оптометристов или офтальмологов, владеющих лицензией, или без рецепта, выписанного одним из них. Предполагалось, что закон защищал население, и он имел некую смутную связь со здоровьем, но это были довольнотаки скудные обоснования. Реальные мотивы, по-видимому, были направлены против конкурентов: оптики («ремесленники, имеющие квалификацию для шлифовки линз, выписывания рецептов и подгонки оправ») были мишенью закона. Верховный суд, каким он был в 1900 году, мог тщательно изучить закон, «прочесать» его «частным гребнем» и отменить. Суд в 1955 году, с другой стороны, не имел бы даже мысли о вмешательстве. Дуглас отмел все доводы в пользу активных действий. Пусть Оклахома делает что хочет. «Прошел тот день», — сказал он, когда Суд использовал «надлежащий процесс» для аннулирования законов, регулирующих бизнес... потому что они могли быть неблагоразумными».

По делу Уильямсона видно: Суд не прикасается к законам, регулирующим бизнес. Но сэкономленная энергия Суда просто переместилась в другие области деятельности, к так называемым социальным проблемам: расовые отношения; права ответчиков по уголовным делам; гражданские свободы в общем и целом; половая дискриминация и пестрая коллекция дел, которую мы может назвать, за неимением лучшего термина, персональным стилем жизни.

Здесь Суд действительно активен. Он расправился с десятками старых табу. Законы против контрацепции и абортов были объявлены неконституционными. Решение по делу Фурмана против Джорджии отменило смертную казнь, хотя позже Суд в значительной степени отказался от этого. Все эти решения очень и очень небесспорны. Может быть, Суд слишком радикален и слишком далеко зашел? Многие ученые и граждане думают так. Другие поддерживают Суд. Шумные дебаты продолжаются.

Что касается сегодняшнего дня (1984), в стране есть консервативное крыло, которое находит Суд слишком агрессивным. Уильям Френч Смит, первый министр юстиции при президенте Рейгане, жаловался в 1981 году, что Верховный суд «переступил все правила приличия». Он сформулировал «фундаментальные права» из ничего — «право вступать в брак, право производить потомство, право ездить в другие штаты и право тайны личной жизни». Эти права чересчур «субъективны»;

Суд вытянул силу из Конгресса и легислатур штатов и вобрал ее в себя. Другие, конечно, не согласны со Смитом. Они одобряют и результаты, и методы работы Суда.

Механизмы новой юриспруденции очень просто описать. Почти все смелые судебные решения основаны, пусть и отдаленно, на двух великих фразах Четырнадцатой поправки: «надлежащий процесс» и «равная защита». Современное конституционное право балансирует на этих двух фразах, как слон, стоящий на десятицентовике. Суд трактует эти фразы удивительно многогранно. Он извлекает из них концепции и результаты, которые, вероятно, потрясли бы тех, кто составлял текст поправки.

Но это действительно так для всего конституционного права. Смертные приговоры основывались на Восьмой поправке, запрещающей «жестокие и изощренные наказания». Отцам-основателям никогда не приходило в голову, что повешение было «жестоким и изощренным». Виселица была обычным наказанием за убийство в 18 веке. Действительно, во время, когда принималась Конституция, десятки

преступлений во многих штатах, включая разбой и изнасилование, карались смертной казнью. Билль о правах — и тот предполагает смертную казнь. Это ясно из многих слов Пятой поправки. Никто не может быть привлечен к «ответу за караемое смертью преступление» без «заявления или обвинения», представленного большим жюри присяжных. Каждый штат использовал виселицу во время принятия Конституции. Казни производились публично. В этом и других источниках Суд вдунул содержание в текст, как в меха аккордеона. Правда, некоторые статьи подверглись очень небольшому вмешательству, а то и вообще не были затронуты. А в некоторых источниках Суд драматически сузил значение постановления или отменил предыдущее вмешательство. Так было со статьей о контрактах. Суд с трудом использовал эту статью в период Гражданской войны. После войны статья неожиданно возникла в делах о долгах южных штатов, вопрос о которых обанкротившиеся штаты всячески старались замять. В то время статья была более или менее забыта. И в 1930-е годы, во время Великой депрессии, Суд практически свел к нулю ее содержание.

Миннесота в 1933 году приняла закон, Который откладывал большинство платежей по закладным. Это был тот самый вид закона, который подпадал под статью о контрактах. Но Суд отказался вмешиваться. Закон штата Миннесота был рассмотрен как «разумная» попытка «уберечь экономическую структуру, от которой зависит благополучие всех». История и прецедент были сметены, поскольку Суд имел свой взгляд на кризис.