Федерализм: история и культура

Конечно, в большей степени федерализм является достаточно условной схемой. Но он также является и традицией и важной чертой нашей правовой культуры. В действительности федерализм как структура был бы пуст и бессмысленен, если его рассматривать без федерализма как части культуры. Для того чтобы понять, что же такое федерализм в этой стране, как он рос и изменялся, недостаточно изучить историю создания и перемен конституционного плана. Практически все внесенные (на бумаге) изменения весьма невелики. Мы все еще (в основном) продолжаем жить по Конституции 1787 года. За 200 лет в нее было внесено 14 поправок. На сегодняшний день это, несомненно, самая древняя из всех действующих конституций. Конечно, существуют и более старые страны, но большинство из них (как, например, Франция) время от времени подвержены конституционным переворотам. В истории же Америки не было ничего подобного Третьему рейху или Пятой республике. Существует только первая и она же единственная, американская республика. Даже в годы Гражданской войны Конституция стояла, как скала.

Но стоит ли? Ноты те же — но музыка? Может ли схема, разработанная в незапамятные времена, когда люди носили напудренные парики, задолго до начала Промышленной революции, реально соответствовать требованиям сегодняшнего дня? За это время драматически изменилась реальность федерализма, а вместе с ней и культура.

Этого следовало ожидать. За последние два века произошли огромные социальные и экономические изменения. Одна лишь технология потребовала бы изменения сути федерализма. Телефон, телеграф, радио и телевидение, самолеты, компьютеры — все это впервые сделало возможным управление целым континентом из одного мозгового центра. Власть Вашингтона в 20 веке была бы просто немыслима без этих нововведений. Скоростные средства перемещения и связи способствовали созданию по всей стране огромных рынков и стимулировали развитие потребительской экономики. Американец 20 века стал весьма беспокойным и мобильным существом. Люди безостановочно пересекают границы штатов на поездах, самолетах и автомобилях в поисках работы, посещая родственников, наслаждаясь солнечным светом, прелестными пейзажами и так далее. Если и должен существовать контроль над средствами передвижения и национальной экономикой, то он должен исходить из единого центра.

Изменения в обществе, культуре и в правовой структуре настолько взаимосвязанны, что вряд ли мы когда-нибудь будем в состоянии реально распутать этот клубок. Ни один из трех основных элементов, составляющих право, — структура,

сущность и культура — не может иметь значения в отрыве от других. Федерализм — это реально существующий структурный факт. Он также порождает и сущность — правила о властных полномочиях штатов и государства в целом. Они в свою очередь влияют на правовую культуру. В то же самое время именно правовая культура (то, о чем люди думают и во что верят) наполняет федерализм живой частью права, структуру — смыслом. Но и сама правовая культура не статична. Она изменяется вместе с обществом.

Федерализм первой половины 19 века был весьма далек от сегодняшнего. Общенациональное правительство было лишь крошечным пятнышком на правовой карте. Вашингтон представлял собой крошечное селение с грязными улицами, пугающей летней жарой и малым количеством постоянных жителей. Федеральное правительство по нынешним меркам было весьма немногочисленным. В 1801 году в министерстве финансов, возвышавшемся над всеми остальными учреждениями, работало более половины служащих, составлявших штат федерального правительства. В центральном учреждении насчитывалось 78 человек и 1615 на местах. В 1829 году общее число федеральных служащих в Вашингтоне, от низшего клерка, посыльного и мальчика на побегушках до президента, включая конгрессменов и сенаторов, составляло 625 человек.

Короче говоря, центральное правительство играло вторую скрипку, тогда как правительство штатов — первую. В жизни людей штаты играли гораздо более важную роль, нежели федеральное правительство. В первую очередь люди ощущали себя гражданами Вирджинии или Пенсильвании, а отнюдь не Америки. Общенациональная правовая система напоминала маленький мозг гигантского динозавра. Она не могла играть роль центральной нервной системы. И чем дальше на Запад, тем более явным становился этот недостаток. В начале 19 века жители штатов типа Кентукки, отделенные горами от Восточного побережья, видели мало пользы в существовании центрального правительства и даже проявляли негодование по поводу его налоговых законов (которые, кстати, они в основном игнорировали). Но не стоит утрировать картину. Мэри Тэчо занималась изучением деятельности федеральных судов Кентукки того периода; ею был обнаружен удивительный уровень активности и авторитетности этих судов. Однако в большинстве отношений сердцем общественной жизни являлось правительство штата, тогда как общенациональное правительство находилось довольно далеко и было весьма слабым.

Но в одном отношении в конце 19 века Запад был настроен по разным причинам более центристски. Прослойка местной культуры и местных традиций была значительно тоньше на Западе, чем на Востоке и на Юге. Население Запада в большинстве своем состояло из мигрантов. Они здесь не имели исторических корней;

не было здесь и патриотизма по отношению к своему штату по типу патриотизма Вирджинии. Американцы всегда были перекати-полем. Что могла бы значить преданность Монтане или любовь к культуре Монтаны и ее традициям в 1890 году, когда большинство людей, населявших этот штат, буквально только что сюда прибыло? Даже сегодня местный патриотизм весьма сильно меняется от штата к штату, завися от культурной традиции. В некоторых районах Новой Англии и Юга существует огромная местная гордость, почти национализм. В Калифорнии же или Аризоне большинство населения составляют переселенцы, прибывшие сюда в поисках солнечного климата или работы, или в лучшем случае дети переселенцев. Понятие калифорнийского «патриотизма» абсурдно, в то время как существование фанатичного техасского не вызывает и тени сомнения.

Американская правовая культура является «местной» в другом смысле этого слова. Судьи и адвокаты являются местными жителями. Не существует общенационального пути для судейской карьеры. Судьи штата не могут пересечь границу этого штата: однажды ставший судьей Делавэра всегда будет судьей только Делавэра. У него нет никаких возможностей для того, чтобы перевестись на такую же должность в Пенсильванию. Даже федеральные судьи, как правило, являются местными

жителями: районный судья в Северной Дакоте является жителем Северной Дакоты. Нижний иерархический уровень в еще большей степени привержен местному выбору. Адвокатов постигла та же участь. Адвокат, практикующий в Мемфисе (штат Теннесси), не возьмется вести дело в Луисвилле (штат Кентукки). Некоторые юридические конторы больших городов на сегодняшний день имеют свои филиалы — чаще всего в городе Вашингтоне, — но пока это все-таки скорее исключение, чем правило.

Практически все крупные правовые учебные заведения являются «общенациональными»: в них обучаются студенты со всей страны и учебная программа игнорирует особенности законодательства штатов, в которых они расположены. Только горстка йельских студентов, проходивших обучение в Нью-Хэвене (штат Коннектикут), будет практиковать в самом Коннектикуте. Йельские студенты не слишком много времени тратят на изучение в учебных классах права Коннектикута.

Молодые адвокаты, как правило, великие путешественники. Раньше они тянулись к новым поселениям Запада. Сегодня многие покидают свой дом ради Нью-Йорка, или Вашингтона, или других центров адвокатской практики. Но времени на долгие путешествия у молодых адвокатов не слишком-то много. В один прекрасный день они пустят корни в каком-нибудь месте и останутся здесь. Каждый штат допускает к участию в делах только адвокатов, принадлежащих к адвокатуре штата; некоторые штаты прибегали даже к ограничениям по округам. Адвокат штата Джорджия не является юристом в делах, касающихся Орегона. Адвокат вправе менять место жительства как ему заблагорассудится, но это не значит, что на новом месте жительства он автоматически получит разрешение на практику. Ему, возможно, вновь придется сдавать квалификационный экзамен, как неопытному новобранцу. Вообще же адвокаты довольно сильно привязаны к своему «приходу», точно так же, как и судьи.

Такое положение дел привносит в американскую правовую культуру элемент местничества: она стремится сохранить в первозданном виде аспекты местной правовой культуры. Этот момент красочно проиллюстрирован недавним исследованием отсрочек и задержек в процессуальных судах. Исследователи попытались выяснить, почему зарегистрированные дела в некоторых городах так долго ожидают судебного слушания, тогда как в других эти задержки были минимальными или их не было вовсе. Другими словами, почему одни суды действовали медленнее, а другие быстрее? Еще до начала исследований у ученых были некоторые догадки по этому поводу. Но, к величайшему их удивлению, ни одна из них не соответствовала истине как в случае с гражданскими, так и в случае с уголовными делами: ни иерархическая ступень суда, ни скорость слушания, ни загрузка суда, ни использование дополнительных совещаний для решения спорных вопросов не приводили к различиям скорости работы судов. А что же приводило? Ученые обратили внимание на то, что они именуют местной правовой культурой, — на неформальную судебную систему взглядов, интересов, практики. Судьи и другие работники судов имели старые, глубоко укоренившиеся привычки и понятия. Методика рассмотрения дел в разных судах была разной, судьи, как и адвокаты, были осведомлены только об их собственной. Все то, что происходило за стенами их суда, всегда проходило мимо их внимания. Таким образом, в местной правовой культуре, в большинстве своих аспектов изолированной от внешних воздействий, введение каких-либо новшеств происходило со скоростью улитки.

Следовательно, суды и адвокаты, принадлежащие разным сообществам, практически полностью отделены друг от друга. Но не следует понимать это слишком широко. Федеральная судебная система весьма склонна к единообразию и проводит общенациональную политику. В спорных случаях федеральные суды, как правило, следуют традициям местного права; но федеральные нормы гражданских процедур (и уголовных процедур) определяют порядок проведения судебных заседаний, в то время как местные нормы процедур — нет. В спорных вопросах, по которым

имеются вполне определенные высказывания Вашингтона (или общенациональной Конституции), федеральные суды не склоняют голову перед местными мнениями и местными предрассудками. Эта тенденция наиболее ярко проявилась в решении по делу Брауна в 1954 году. Часть федеральных судей являлась сегрегационистами и, как могла, сопротивлялась решениям Верховного суда. Другая часть, однако, действуя с громадным мужеством и отвагой, отказывалась подчиняться местным нормам. Если рассматривать нижние федеральные суды в целом, то мы придем к выводу, что все-таки их основным желанием было, чтобы в вопросах соблюдения гражданских прав местные суды штатов проводили бы общую честную политику.

За исключением федерального уровня, страна (по крайней мере теоретически или технически) не объединена на общей правовой основе. Но эта же страна объединена экономически. От побережья до побережья господствуют общий язык и в основном одна и та же культура. Имеются, конечно, и ярко выраженные региональные различия, но средства массовой информации и внутренняя миграция населения постепенно нивелируют и их.

Экономическое единство страны представляет собой одну из важнейших составляющих ее основы. Люди и товары свободно пересекают границы штатов. Ни один штат не обладает какими-либо законами, которые препятствовали бы попаданию на территорию этого штата товаров из других штатов. Конституция специально подчеркивает запрет на подобные ограничения. Вермонт не может обложить налогом товары, ввозимые из Нью-Гемпшира. Колорадо не может исключить из обращения продукцию Юты. Максимум, что может сделать штат, — это остановить на границе гнилые фрукты или больных коров. Дальше этого он не может пойти.

Штат также не обладает правом не допускать на свою территорию «нежелательных» людей, причем тут ограничение прав штата даже более жесткое, чем по отношению к товарам. Орегон не имеет права «выставить за дверь» прибывших в Орегон мигрантов. Было время, когда штаты могли не допускать на свою территорию пауперов (или по крайней мере пытаться сделать это), но уже много лет назад Верховный суд положил конец этой практике. Ни один штат, определил Верховный суд, не может «...изолироваться от общих трудностей... путем ограничения передвижения лиц и собственности через свои границы». Согласно Конституции, если преступник бежит из одного штата в другой, он должен быть выдан назад — то есть доставлен обратно — по требованию губернатора в штат, обладающий юрисдикцией над преступлением.

В свое время Конституция также обеспечивала и возвращение беглых рабов, хотя и формулировала это положение довольно деликатно в более общей фразе: лиц, «обязанных к службе или работе». Они должны были быть доставлены по требованию стороны, которая имеет право на такую «службу или работу». Конгресс, соответственно, провел массу законов о беглых рабах, для того чтобы это положение Конституции ожило. Принятие этих законов вызвало горячие споры. Во многих районах Севера эти законы отличались крайней непопулярностью. Попытки «отлова» рабов, сбежавших на Север, нередко приводили к открытому неповиновению и подчас даже к кровопролитию. Ни один вопрос в такой степени не подрывал основы федерализма, как этот. Вопросы отношения к рабству и расовой дискриминации восстанавливали штат против штата, регион против региона. Конец этому противостоянию положила лишь Гражданская война.

Штаты не всегда были свободны от протекционистских тенденций. То есть порой они предпринимали попытки отойти от общей конституционной схемы, проводя законы к выгоде своих собственных жителей и убыткам для соседних штатов. Еще в 19 веке некоторые города и штаты пытались при помощи жестких налогов задушить мелких торговцев, прибывших из других городов или штатов, или установить специальный грабительский тариф для «иностранных» корпораций (то есть корпораций других штатов). Закон Вирджинии от 1866 года, например, требовал, чтобы

агенты «иностранных» страховых компаний получали лицензии; компании были обязаны размещать обязательства только с помощью казначея штата. Верховный суд поддержал последний закон главным образом на том основании, что «определение политики страхования не относится к области регулирования торговли», а значит, и «междуштатной торговли», которую штатам запрещено регулировать. В более позднее время протекционистские меры находили все меньшую поддержку в судах. Они потерпели и экономический провал. Границы между американскими штатами столь же слабы, как и кусочек бечевки.

Эти границы не имеют особого значения и с других точек зрения. В отличие от Европы они никогда не являлись серьезными культурными барьерами. Границы отдельного штата (за исключением Гавайев — кучки островов) проведены по линейке. Восточные штаты на карте в основном очерчены прямыми линиями: Вайоминг и Колорадо вообще являются прямоугольниками, четкими и правильными. Висконсин и Миннесоту, Кентукки и Огайо, Миссури и Иллинойс разделяют поля, но даже эти природные просторы не отделяют одну цивилизацию или один язык от другого. Северная Дакота и Южная Дакота являются самостоятельными штатами, но не разными культурами. Они действительно имеют различия в уголовных кодексах, законах о разводах, о деликтах, различные судебные системы и процедуры, различия в правовой культуре, по крайней мере в деталях, сохраняются во времени. Но вообще-то эти различия не слишком принципиальны и вряд ли затрагивают чьинибудь интересы, кроме адвокатов. В любом случае эти различия не сопровождаются различиями в экономической и социальной структурах двух Дакот.

Если рассматривать картину в целом, то правовые различия между штатами становятся довольно незначительными. Прежде всего все они одна страна. Законы штатов, если можно так выразиться, являются местными диалектами одного общего языка (в некоторых аспектах лишь Луизиана является исключением). Речь человека с сильным бостонским акцентом довольно непохожа на речь южанина, но тем не менее они могут без особых проблем понять друг друга. В юридическом плане граница с Канадой гораздо более четкая, чем прямая линия между Северной и Южной Дакотой; а юридическая граница с Мексикой и вовсе более широкая и глубокая, чем река Рио-Гранде, и ее гораздо труднее пересечь.