Общая характеристика производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Понятие дел, возникающих из публичных правоотношений

Суды в порядке административного судопроизводства (гл. 23-26.2 ГПК РФ утратили силу с 15 сентября 2015 года. - Федеральный закон от 08.03.2015 N 23-ФЗ), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (жалобы на действия изби­рательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т.д.).

Названием этого вида судопроизводства в законе подчеркивается:

публичный характер право­отношений, являющихся объектом судебного исследования;

участие в гражданском деле носителя властных полно­мочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа обще­ственного объединения), т.е. неравноправное положение участников (сторон).

Указанными двумя причинами определяется и способ воз­буждения дел данной категории — оспаривание путем подачи заявления, а не предъявление иска.

Особенности порядка рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений

(по сравнению с исковым порядком):

они не должны содержать явный спор о праве;

неприменимы некоторые категории искового производства (см. ниже);

повышен­ная активность суда и прокурора в процессе;

не применяются правила о заочном производстве;

суд не связан доводами и основаниями заяв­ленных требований;

суд может истребовать доказательства по своей инициативе, а обязанность по доказыванию возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт или лиц, которые приняли оспаривае­мое решение, или совершили действие (допустили бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публич­ных правоотношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных публичных правоотношениях неприменимы некоторые категории искового производства, а именно:

мировое соглашение;

увеличение или уменьшение требо­ваний;

исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску;

усилена активность суда в собирании доказательств и его инициатива.

В ч. 2 ст. 15 Конституции РФ записано, что государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Ст. 46 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование в судебных решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжалованию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан.

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

— по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

— по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

— по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

— по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее — иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии), в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее — специальное учреждение);

— иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Дела из публичных правоотношений имеют свои процессуальные особенности, отличающие их от дел искового производства. Прежде всего, по этим делам нет ни истца, ни ответчика, поэтому данные дела относятся к неисковому производству. По делам из публичных правоотношений недопустимо заключение мирового соглашения, явленное требование не может быть передано на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска нельзя предъявлять встречный иск, а также совершать такие процессуальные действия, как признание иска, отказ от иска. По этим делам не применяются правила заочного производства. Специальной нормой устанавливается для дел по заявлениям граждан альтернативная подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ).

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты также штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 3 ст. 260 ГПК РФ). И наконец, к особенностям дел, возникающим из публичных правоотношений, относится то, что судебные решения реализуют сами управленческие и законодательные структуры без применения правил исполнительного производства.

В силу требований ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием). Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.

В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Если при этом нарушены правила подсудности дела, судья возвращает заявление на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ.

Если наличие спора о праве, подведомственного суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).

По делам из публичных правоотношений предусмотрены определенные ограничения действия принципа диспозитивности. В частности, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

Если по общему правилу (ст. 56 ГПК РФ) каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений, то по делам из публичных правоотношений бремя доказывания законности своих действий возлагается на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Как указано в ст. 249 ГПК РФ, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения, или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

Если по делам искового производства лица, не участвовавшие в нем, вправе заявлять в суде тождественные требования и по тем же основаниям (ч. 2 ст. 209 ГПК РФ), то согласно ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

В связи с этим судья должен отказать в принятии заявления или прекратить производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу.

Из смысла ст. 251, 253 ГПК РФ и ст. 13 ГК РФ предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты (как нормативные, так и ненормативные), которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушения гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения.

Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут и такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования.