Сущность, объекты, предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов

В научной и учебной литературе, посвященной прокурор­скому надзору в РФ, рассматриваемое направление деятельно­сти органов прокуратуры иногда именуется «общим надзором».

Реализуя свои надзорные полномочия, органы прокурату­ры не подменяют органы государственного управления и кон­троля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. В своих действиях про­куроры руководствуются положением о высшей юридической силе Конституции, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными догово­рами РФ.

Надзор за исполнением законов является одной из основ­ных отраслей деятельности органов прокуратуры и осущест­вляется по двум основным направлениям. С одной стороны, в ходе реализации своих полномочий прокуратурой создается действенный механизм защиты прав, свобод и интересов граж­дан, общества и государства, укрепляется законность в деятельности органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в деятельности законодательных и исполнитель­ных органов власти субъектов РФ и органов местного самоу­правления. С другой стороны, осуществляя свой надзорный потенциал, органы прокуратуры оказывают мощное профи­лактическое воздействие на предупреждение различного рода правонарушений, выявление их на начальных стадиях подго­товки и совершения, а также принимают действенные меры к их устранению.

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законовможно определить как деятельность орга­нов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и го­сударства, а также по проведению в необходимых случаях про­курорских проверок и принятию мер прокурорского реагиро­вания в целях устранения выявленных нарушений законов.

В соответствии с Законом о прокуратуре к объектам про­курорского надзораза соблюдением и исполнением законов относятся: 1) федеральные министерства, государственные ко­митеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти; 2) органы военного управления, их должностные лица; 3) органы контроля, их должностные лица; 4) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления; 6) органы управления и руководители коммерческих и неком­мерческих организаций.

Предмет прокурорского надзораза исполнением законов сформулирован в ст. 21 Закона о прокуратуре. Выделяются следующие элементы, составляющие его структуру: 1) соблю­дение Конституции; 2) исполнение законов, действующих на территории РФ; 3) соответствие законам правовых актов, из­даваемых органами и должностными лицами; 4) обеспечение условий, способствующих недопущению совершения различного рода правонарушений.

При осуществлении надзора за исполнением законов проку­рорам надлежит также правильно определять пределы реализации своих полномочий, с тем чтобы, с одной стороны, не оставить без реагирования выявленные нарушения законов, затрагиваю­щие общественный интерес или существенно ограничивающие права и свободы гражданина и человека, а с другой стороны, не подменять собой контролирующие органы и не осуществлять мелочную опеку там, где субъекты могут урегулировать правовые отношения между собой сами, без вмешательства публич­ной власти.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Консти­туции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:

1) компетенции.Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюде­нием Конституции и исполнением законов органами предста­вительной и исполнительной власти субъектов РФ, территори­альными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за со­блюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными ли­цами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие про­куроры вправе принять на себя исполнение надзорных полно­мочий нижестоящих прокуроров.

2) объектам прокурорского надзора. Прокуратура не осущест­вляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением за­конодательства федеральными органами законодательной вла­сти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится норма­тивное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации.

3) наличию или отсутствию информации об имеющих место нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основа­нии поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона со­держат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; со­общения средств массовой информации; материалы уголов­ных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в пер­вую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллек­тивов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Из этого законодательного требования есть исключение. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при реализации прокуратурой своих полно­мочий в сфере надзора за законностью правовых актов, из­даваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности.

2. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов

Прокурор при осуществлении возложенных на него функ­ций вправе:

— по предъявлении служебного удостоверения беспрепят­ственно входить на территории и в помещения учреждений и организаций, поднадзорных органам прокуратуры. Един­ственным ограничением, не позволяющим прокурору реали­зовать право свободного доступа, может служить отсутствие у него допуска надлежащей формы, обязательного для прове­дения проверок на режимных предприятиях;

— при реализации надзорных полномочий иметь свобод­ный доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры инфор­мацией о фактах нарушения закона;

— требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

— выделять специалистов для выяснения возникших во­просов;

— проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности под­контрольных или подведомственных ему организаций;

— вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

— по основаниям, установленным законом, возбуждать уголовное дело или производство об административном право­нарушении, требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;

— предостерегать о недопустимости нарушения закона;

— освобождать своим постановлением лиц, незаконно под­вергнутых административному задержанию на основании ре­шений несудебных органов;

— опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о при­знании таких актов недействительными;

— вносить представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов прокуратуры обязаны присту­пать к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Правовые средства прокурорского реагирования входят в систему полномочий, предоставленных прокурору для осу­ществления надзора за соблюдением Конституции и исполне­нием законов. Надлежащим образом используя эти правовые средства, прокурор добивается пресечения выявленных на­рушений закона, восстановления нарушенных прав и свобод граждан, интересов общества и государства.

Протест прокурора — это акт (документ) прокурорского реа­гирования на нормативно-правовой акт государственного орга­на, органа местного самоуправления или должностного лица, содержащий подкрепленное фактическими данными требова­ние об отмене данного акта или приведении его в соответствие с законом.

Право принести протест на противоречащий закону право­вой акт принадлежит исключительно прокурору или его за­местителю. Следует отметить, что принесение протеста — это не только право, но и обязанность прокурора реализовать свое полномочие по принесению протеста в каждом случае обна­ружения нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Протест может быть принесен: 1) в орган или должностному лицу, которые издали этот акт; 2) в вышестоящий орган или

вышестоящему должностному лицу органа, издавшего норма­тивный акт; 3) в суд в порядке, предусмотренном процессуаль­ным законодательством РФ. Куда конкретно должен быть на­правлен протест, непосредственно решает прокурор. Однако в любом случае его выбор должен основываться на принципах эффективности и целесообразности.

Протест прокурора на незаконные нормативные правовые акты всегда приносится в письменной форме.

По своему содержанию протест состоит из следующих эле­ментов:

— названия органа, в который этот протест приносится, с указанием его юридического адреса, а при необходимости фамилии, имени, отчества должностного лица и даты прине­сения протеста;

— наименования средства прокурорского реагирования на выявленное нарушение законности — протест прокурора — с указанием конкретного нормативного правового акта, на ко­торый он принесен, его номера и даты принятия;

— общей характеристики опротестуемого нормативного правового акта;

— указания статьи, части, пункта нормативного правового акта, противоречащих Конституции и федеральному законода­тельству;

— приведения конкретных норм Конституции и федераль­ного законодательства, которым противоречит опротестуемый нормативный правовой акт;

— предложения (в заключение протеста) соответствующему должностному лицу или органу о приведении нормативного правового акта в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством с указанием сроков исполнения этого про­теста и разъяснением обязанности об уведомлении о результа­тах рассмотрения данного протеста;

— подписи прокурора.

Внесенный прокурором протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем через 10 дней с момента его по­ступления в соответствующий орган или должностному лицу.

В случае принесения протеста на решение представительно­го (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления он подлежит рассмотрению на ближайшем его заседании. При рассмотрении протеста коллегиальным орга­ном о дне заседания сообщается прокурору, принесшему про­тест. При наступлении исключительных обстоятельств, требу­ющих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сооб­щается прокурору в письменной форме.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принес­шим его лицом.

Представление прокурора— это документ прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, которые на­ступили в результате действий (бездействий) или принятия незаконных решений государственными органами и их долж­ностными лицами.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные наруше­ния, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Представление имеет письменную форму и по своему со­держанию включает в себя следующие элементы:

— фамилию, имя, отчество должностного лица, которому адресуется представление и которое правомочно устранить вы­явленное нарушение закона, юридический адрес организации, дату вынесения представления;

— наименование документа, указание сферы обществен­ных отношений, где были выявлены нарушения (например, Представление об устранении нарушений законодательства об охране здоровья детей);

— полное название организации, где была проведена про­курорская проверка; описание выявленных нарушений зако­на, их негативные последствия, отражение причин и условий, способствовавших наступлению этих последствий; указание ответственных лиц, разъяснения нарушенных законов, пред­ложения по их устранению. Прокурор также требует привлечения к юридической ответственности лиц, допустивших на­рушения и способствовавших их совершению, приводятся соответствующие, основанные на фактических обстоятель­ствах дела аргументы;

— требования прокурора принять меры к устранению на­рушений законодательства, обеспечить гарантированные Кон­ституцией и федеральными законами общественные отноше­ния и доложить о результатах рассмотрения представления ему в течение месяца.

В том случае, если прокурор ставит вопрос о рассмотрении его представления на заседании коллегиального органа, то он должен просить уведомить его о дне и часе заседания для его непосредственного участия в рассмотрении представления;

— подпись прокурора или его заместителя с указанием фа­милии, должности и специального звания.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствовавших; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Если в ходе проведения прокурорской проверки обнаружены обстоятельства, указывающие на наличии в действии (бездействии) или принятых решениях признаков состава преступления или административного правонарушения, то в этом случае прокурор, исходя из характера нарушения закона долж­ностным лицом, на основании мотивированного постановле­ния передает материалы проверки по подследственности сле­дователю для решения вопроса о возбуждении уголовного дела или самостоятельно принимает решение о возбуждении адми­нистративного производства.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.4 КоАП о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносит­ся постановление. Последнее должно содержать следующие, предусмотренные ст. 28.2 КоАП, сведения: дату и место его вынесения, должность, фамилию и инициалы лица, вынесше­го постановление, данные о лице, в отношении которого воз­буждено дело об административном правонарушении, место, время совершения и событие административного правонару­шения, статью КоАП или закона субъекта РФ, предусматри­вающую административную ответственность за данное адми­нистративное правонарушение, и другую информацию.

Такое постановление выносится немедленно после выявле­ния совершения административного правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо сведений о физическом или о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонару­шении, то постановление выносится в течение двух суток с мо­мента выявления административного правонарушения.

В случае проведения административного расследования по­становление о возбуждении дела об административном право­нарушении выносится прокурором по окончании расследова­ния.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотре­нию уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме долж­ностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся про­тивоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимо­сти нарушения закона.

В соответствии с указанием Генерального прокурора РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недо­пустимости нарушения закона» применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его за­местителей. Другие работники прокуратуры такими полномо­чиями не обладают.

Предостережениеприменяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых ак­тов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении дел су­дами прокурорам надлежит использовать иные средства про­курорского реагирования, предусмотренные законом.

Предостережение должно быть объявлено во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противо­правных деяниях. Основанием для предостережения долж­ностного лица могут быть только достоверные сведения о го­товящихся противоправных деяниях, которые могут привести к совершению правонарушения и причинению вреда государ­ственным или общественным интересам либо охраняемым за­коном правам и свободам граждан, не влекущих уголовную от­ветственность.

Предостережение о недопустимости нарушений закона не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Его следует объявлять должностным лицам поднадзорных проку­ратуре органов, а также руководителям или иным лицам обще­ственных (религиозных) объединений.

Применению предостережений в обязательном порядке должна предшествовать проверка прокурором сведений о го­товящихся противоправных деяниях конкретными должност­ными лицами с истребованием от них письменных объясне­ний. Предостережение о недопустимости нарушений закона должно быть оформлено в виде специального прокурорского акта в письменной форме.

В случае неисполнения требований, изложенных в указан­ном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Применение предостережения отнесено Законом о прокуратуре к исключительной компетен­ции прокурора и его заместителей. Другие работники прокура­туры такими полномочиями не обладают.