Применение медиации при урегулировании споров, возникающих из публичных правоотношений
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации споры, возникающие из публичных правоотношений, могут разрешаться в административном и (или) в судебном порядке.
При этом наблюдается тенденция усиления роли административного обжалования в качестве досудебного этапа, что во многом обусловлено необходимостью снижения излишней судебной нагрузки и сокращения соответствующих категорий дел, рассматриваемых судами. Так, например, с 01 января 2009 года установлена императивная подведомственность дел об обжаловании решений налоговых органов о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения*(271).
Представляется, что одним из возможных путей совершенствования системы рассмотрения публично-правовых споров является внедрение технологии и процедуры медиации в деятельность уполномоченных органов и должностных лиц.
Федеральный закон N 193-ФЗ не содержит запрета на проведение медиации по публично-правовым спорам. В то же время в соответствии с частью 3 статьи 1 указанного Закона медиация может применяться для урегулирования таких споров только в случаях, указанных в федеральных законах. На сегодняшний день в действующем законодательстве таких случаев не предусмотрено.
Более того, медиация традиционно рассматривается в качестве инструмента урегулирования частноправовых споров, субъекты которых стремятся защитить принадлежащие им гражданские права. Сама идея классической медиации предполагает поиск неординарных решений, которые могут выходить за пределы спорного правоотношения. В этом смысле возможность проведения примирительной процедуры обеспечивается диспозитивностью правового регулирования определенной категории общественных отношений, что, в свою очередь, обусловливает наличие широких дискреционных полномочий участников медиации.
Можно предположить, что императивный характер публично-правовых отношений исключает возможность применения подобного рода механизмов урегулирования споров. В то же время развитие гражданского общества, рост самостоятельности и автономности субъектов общественных отношений приводит к постепенному интегрированию частноправовых начал в публично-правовую сферу. При этом изменяется сама роль государства и характер его взаимодействия с гражданами. Как следствие, формируется потребность в совершенствовании подходов к разрешению споров с участием органов государственной власти и местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что одним из направлений реформирования системы разрешения публично-правовых споров может стать именно внедрение и развитие медиации.
Например, в Великобритании по делу Cowl vs Plymouth City Council (2001 год) Лорд Вульф отметил, что судебное обжалование действий и решений органов государственной власти допустимо лишь в случаях, когда невозможно применить альтернативные способы урегулирования споров. Таким образом, был создан прецедент, согласно которому нормы Правил гражданского процесса, закрепляющие обязанность судьи направлять стороны на медиацию для урегулирования гражданских дел, должны применяться и по делам, вытекающим из публичных правоотношений*(272).
Кроме того, в 2001 году правительственные ведомства и учреждения Великобритании приняли на себя добровольное обязательство применять примирительные процедуры для урегулирования споров, возникающих с их участием*(273). Из самого Обязательства следует, что применение альтернативных способов урегулирования споров осуществляется по делам, вытекающим из договорных отношений, прежде всего поставки для государственных нужд. Однако ежегодные отчеты Министерства юстиции об исполнении Обязательства свидетельствуют об эффективности медиации и прочих примирительных процедур в урегулировании более широкого круга споров, в том числе споров, вытекающих из налоговых правоотношений или связанных с нарушением нормативов, разрешений и лицензий и т.п. Большую долю споров, передаваемых на медиацию, составляют дела об обжаловании действий органов государственной власти и о компенсации причиненного ими вреда. Согласно данным отчета за 2008-2009 гг.*(274) правительственные ведомства и учреждения приняли участие в 314 медиациях, 259 из которых (82%) было завершено заключением соглашения, что привело к экономии бюджетных средств в размере 90,2 миллионов фунтов стерлингов. Следует отметить, что в большинстве государственных органов созданы специальные службы по медиации, рассматривающие жалобы граждан и организаций на действия и решения органов и их должностных лиц, а также осуществляющие урегулирование внутриведомственных служебных и трудовых споров.
В США в результате реформы*(275) административного порядка урегулирования споров было введено правило, согласно которому каждое Федеральное ведомство должно разработать внутреннюю политику относительно АРС и обеспечить ее поэтапную реализацию. На сегодняшний день общая модель, закрепленная в Акте об урегулировании административных споров, предполагает применение на добровольной основе медиации по спорам, возникающим между гражданами (организациями) и органами государственной власти в связи с осуществлением последними своих функций. При этом в качестве третьего нейтрального лица вправе выступать как государственные служащие, так и любые другие лица, назначенные сторонами на основе взаимной договоренности.
В соответствии с Актом об урегулировании административных споров Президент США назначает ведомство либо создает межведомственный комитет, ответственный за содействие и стимулирование использования способов АРС органами государственной власти. Организацию проведения примирительных процедур по делам, вытекающим из публично-правовых отношений, и обучение специалистов осуществляет Федеральная служба посредничества и примирения (FMCS). Кроме того, FMCS составляет список медиаторов и арбитров, а также ведет работу по модификации примирительных процедур с учетом специфики административных споров*(276).
Большой интерес представляет опыт реализации данных законодательных положений в деятельности Службы внутренних доходов США (далее - СВД) при урегулировании налоговых споров. Согласно Кодексу внутренних доходов США, а также внутриведомственному руководству по его применению*(277) рассмотрение налоговых споров в административном порядке осуществляется Отделом по работе с жалобами налогоплательщиков. Задачей данного отдела является обеспечение своевременного внесудебного разрешения конфликтов между налоговым органом и налогоплательщиком посредством разработки и внедрения альтернативных способов регулирования налоговых споров. В настоящий момент СВД поддерживает несколько программ мирного разрешения жалоб налогоплательщиков на действия и решения налоговых органов, основными среди которых являются Процедура медиации по налоговым спорам с участием субъектов малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей (Fast Track Mediation Procedure), а также Медиация налоговых споров, по которым возбуждена стандартная административная процедура (Mediation, Post Appeals mediation)*(278).
Медиация по налоговым спорам с участием субъектов малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей*(279) (Fast Track Mediation Procedure) применяется в соответствии с внутриведомственными информативными письмами и Инструкцией 2003-41*(280) под руководством Отдела по субъектам малого бизнеса и индивидуальным предпринимателям (SB/SE) совместно с Отделом по работе с жалобами налогоплательщиков СВД. Внедрение медиации направлено на сокращение сроков разрешения налоговых споров и предоставление дополнительных вариантов урегулирования разногласий, возникших между налогоплательщиком и налоговым органом. Медиация проводится на добровольной основе путем подписания соответствующего соглашения, типовая форма которого разработана СВД. При этом SB/SE готовит краткое изложение сути спора (Summary of Issues), а также калькуляцию недоимки по налогам. Налогоплательщик вправе предоставить письменное обоснование своей позиции, однако составление официального протеста (жалобы) не требуется. Соглашение о медиации с приложением изложенных письменно позиций сторон направляется в Отдел по работе с жалобами налогоплательщиков, где специально уполномоченное лицо оценивает спор на предмет медиабельности*(281). При отсутствии препятствий к проведению примирительной процедуры назначается медиатор из числа должностных лиц Отдела по работе с жалобами налогоплательщиков, прошедших специальную подготовку. При этом согласно Инструкции 2003-41*(282) налогоплательщик не вправе привлекать в качестве медиаторов иных лиц, кроме служащих СВД. С процедурной точки зрения медиация по налоговым спорам носит оценочный характер при активной роли медиатора, что обусловлено спецификой спорного правоотношения. В частности, согласно Инструкции 2003-41 медиатор вправе обязать стороны предоставить дополнительные сведения в целях уяснения содержания спора, а также обладает полномочиями давать рекомендации по урегулированию спора на основе анализа полученной от сторон информации. Во время проведения медиации налогоплательщик вправе ссылаться на документы и сведения, не предоставленные в ходе аудита (налоговой проверки). При этом медиатор полномочен приостановить примирительную процедуру в целях предоставления времени для оценки поступившей информации налоговым органом. Каждая из сторон вправе выйти из медиации в любой момент, при этом налогоплательщик сохраняет возможность обжаловать действия и решения налогового органа в общем административном порядке. Соглашение, заключенное по результатам медиации, является основанием для прекращения налогового дела. Как правило, для составления соглашения используются типовые формы, разработанные СВД. В установленных случаях медиатор сообщает о достигнутых договоренностях в Объединенный комитет по налогообложению, который вправе рекомендовать внесение корректив в окончательный текст соглашения. Если налогоплательщик отказывается от внесения изменений, процедура медиации завершается без достижения соглашения. При урегулировании споров, касающихся предложений о компромиссе*(283) (Offer in Compromise), достигнутое в ходе медиации соглашение должно пройти правовую оценку Юридического Советника СВД и только в этом случае считается заключенным и действительным. Обычно медиация занимает в среднем от 30 до 40 дней, в то время как стандартная административная процедура длится несколько месяцев.
Программа медиации в рамках административной процедуры по налоговым спорам (Mediation, Post Appeals mediation)*(284) запущена в 2002 году и предполагает осуществление примирительной процедуры в качестве факультативной стадии административного разбирательства дела, которая проводится по ходатайству сторон в случае, если переговоры между налогоплательщиком и налоговым органом не привели к достижению договоренности по всем или по части вопросов. Процедурные правила медиации установлены внутриведомственной Инструкцией 2009-44. В целом положения, закрепленные в Инструкции 2009-44, аналогичны нормам Инструкции 2003-41, за исключением нескольких моментов. Во-первых, в Инструкции 2009-44 прямо закреплено, что предметом медиации могут быть как вопросы факта, так и вопросы права. В последнем случае следует учитывать особенности американской правовой системы, когда спор между сторонами может возникнуть по вопросам применения того или иного прецедента с учетом конкретных обстоятельств дела. Во-вторых, согласно инструкции 2009-44 налогоплательщик вправе привлекать в качестве сомедиатора лицо из списков медиаторов местных и национальных организаций, обеспечивающих проведение примирительных процедур, то есть из числа посредников, не являющееся служащим СВД. При этом к частным медиаторам, привлекаемым для проведения медиации по налоговому спору, предъявляются дополнительные требования, в том числе наличие исчерпывающих знаний налогового права и отраслевой специфики спора. Все расходы по оплате услуг сомедиатора налогоплательщик несет самостоятельно*(285). В-третьих, так как медиация осуществляется между налогоплательщиком и сотрудниками Отдела по работе с жалобами налогоплательщиков, Инструкция 2009-44 содержит дополнительные требования к медиаторам, которые являются служащими этого же отдела. В частности, медиатор должен избираться из сотрудников, не рассматривавших данный налоговый спор; он должен предоставить официальное уведомление о том, что является служащим СВД, однако это не может повлиять на его нейтральность в ходе проведения медиации. Уведомление включается в письменном виде в соглашение о проведении медиации. После завершения медиации медиатор составляет краткий письменный отчет по утвержденной форме. В случае если стороны урегулировали спор, данный отчет является основанием для прекращения налогового дела.
Следует отметить, что в США обжалование действий и решений налоговых органов в административном порядке является обязательным условием возникновения права на обращение в суд. При этом судебный процесс по налоговым спорам также обладает своей спецификой. В частности, в состав Налогового суда - специализированного органа по рассмотрению налоговых споров - входят судьи-посредники, которые принимают участие в деле на стадиях его подготовки к слушанию*(286), а также рассматривают несложные споры в упрощенном порядке. Основной задачей судьи-посредника на стадии подготовки дела к судебному разбирательству является согласование позиций сторон таким образом, чтобы у них не осталось или осталось лишь незначительное число расхождений по вопросам права. При этом вопросы факта должны быть урегулированы полностью посредством заключения сторонами соглашения по фактическим обстоятельствам до начала рассмотрения дела по существу. Исследователи отмечают, что в подавляющем большинстве случаев после подписания соглашения по фактическим обстоятельствам, судья-посредник путем разъяснения официальной позиции по вопросам применимого права способствует достижению договоренности. В результате из всех дел, поступающих в Налоговый суд (около 100-120 тыс. в год), более 90% заканчиваются заключением соглашения*(287). Следует отметить, что Правила и процедуры разбирательства в Налоговом суде США не содержат специальных положений о возможности применения частной медиации, однако стороны вправе обратиться в компетентные органы и специализированные организации, прежде всего в FSMC, для урегулирования налогового спора с участием медиатора. При этом суд уполномочен приостановить рассмотрение дела по существу до окончания примирительной процедуры.
Представляется, что успешное применение медиации по налоговым спорам в США во многом обусловлено особенностями американского налогового права, в том числе существованием института налоговых соглашений и компромиссов между налогоплательщиком и налоговым органом, возможность заключения которых создает определенное пространство для переговоров. В США медиация органично вписалась в набор инструментов разрешения споров, вытекающих их публичных правоотношений. Законодательству стран континентальной Европы и Российской Федерации институты компромиссных соглашений по вопросам исполнения публичных обязанностей не известны, однако это не исключает возможности применения примирительных процедур по спорам, вытекающих из публичных правоотношений.
Так, Советом Европы в 2001 году в целях развития мирного урегулирования административных споров была принята Рекомендация об альтернативах судебному разбирательству споров, возникающих между административными органами и частными лицами*(288). Согласно Рекомендации применение медиации и иных способов АРС способствует расширению доступа к правосудию, снижению судебной нагрузки, приближению органов государственной власти к общественности, а также обеспечивает гибкое и менее затратное урегулирование споров, основанное не только на строгих юридических правилах, но и на принципах справедливости. Государствам-членам рекомендуется стимулировать применение примирительных процедур между административными органами и частными лицами путем реализации в законодательстве и практике основных положений, приведенных в Рекомендации. В частности, к ним относится закрепление в национальном законодательстве возможности применения медиации не только в качестве средства урегулирования, но и как механизма предотвращения всех или отдельных категорий публично-правовых споров. Особо выделяется требование соблюдения разумных сроков разрешения споров, для чего рекомендуется нормативное закрепление временных ограничений общей продолжительности проведения примирительных процедур. Также указывается на необходимость законодательного закрепления возможности приостановки действия оспариваемого акта в связи с применением предусмотренной законом примирительной процедуры. Особое внимание разработчики Рекомендации уделили случаям взаимодействия альтернативных процедур и судебного разбирательства дела. В частности, в акте указывается на возможность установления медиации в качестве обязательного досудебного порядка. Кроме того, государствам-членам рекомендуется закрепить право сторон на обращение к примирительным процедурам после возбуждения дела в суде, в том числе по рекомендации судьи.
К сожалению, обзор законодательства и практики стран континентальной Европы свидетельствует о том, что рекомендации Совета Европы не нашли широкого применения в государствах-членах. Но в то же время в некоторых странах континентальной Европы проблема применения АРС для урегулирования отдельных категорий споров, возникающих из публичных отношений, является предметом теоретических исследований и практических экспериментов. В этом смысле весьма показателен опыт Нидерландов, где в течение последних пяти лет проводился экспериментальный проект "Медиация в фискальном праве"*(289). По результатам данного эксперимента медиация была внедрена в систему разрешения налоговых споров в качестве услуги, предлагаемой налоговой службой. Как отмечают С. Окма и В. Крайнц, медиация по налоговым спорам проводится работниками налоговой службы, а также иными специалистами, прошедшими обучение и получившими аккредитацию при Нидерландском институте медиации. Медиация носит весьма специфичный характер и нацелена в большей степени на установление диалога между фискальными органами и налогоплательщиками, направленного на выявление всей полноты фактических обстоятельств, реализацию индивидуального подхода при взыскании налогов, а также разъяснение налогоплательщику его обязанности по уплате налога в данной конкретной ситуации. Соответственно, при проведении примирительной процедуры медиатор ограничен вопросами факта и императивными нормами налогового права. Медиация по налоговым спорам в Нидерландах весьма эффективна: в 80% налоговых споров, переданных на медиацию, было заключено взаимоприемлемое соглашение, при этом приблизительно 90% налогоплательщиков и 67% налоговых инспекторов указали на то, что при возникновении аналогичной ситуации они предпочли бы вновь обратиться к медиатору. С. Окма и В. Крайнц подчеркивают, что применение медиации способствует росту доверия налогоплательщиков к фискальным органам, оптимизации проводимой налоговой политики и механизмов сбора налогов.
Помимо налоговой службы в Нидерландах медиация применяется в деятельности иных ведомств и учреждений в целях мирного и своевременного разрешения жалоб и обращений граждан. При этом достаточно распространена практика применения так называемой "предварительной медиации" (pre-mediation), когда при поступлении жалобы уполномоченное лицо, обладающие медиационными компетентностями, связывается по телефону с обратившимся гражданином, выясняет обстоятельства дела и предоставляет информацию о доступных процедурах разрешения споров. Как правило, такая процедура способствует быстрому и эффективному разрешению спора на ранних стадиях без обращения в вышестоящий орган либо суд. Также она используется налоговыми органами в качестве предварительной процедуры перед вынесением индивидуального акта в отношении налогоплательщика в целях предотвращения дальнейших споров по поводу принятого решения. Инициативы по внедрению и развитию медиации с участием государственных органов активно поддерживаются Министерством внутренних дел, а также Ассоциацией муниципалитетов Нидерландов*(290).
В иных странах континентальной Европы медиация востребована для урегулирования экологических споров, споров, касающихся вопросов охраны окружающей среды*(291), планирования и строительства объектов*(292). Медиационные техники часто используются при подготовке нормативно-правовых актов и принятии глобальных социально-значимых решений.
Приведенные примеры не являются исчерпывающими при иллюстрации практики применения медиации по делам, возникающим из публичных правоотношений, в зарубежных странах, однако позволяют сделать некоторые выводы.
Во-первых, одной из задач внедрения и развития процедуры медиации по спорам, вытекающим из публично-правовых отношений, должно стать изменение самого порядка взаимодействия государства в лице полномочных органов и должностных лиц, с одной стороны, и граждан - с другой. В качестве второй немаловажной задачи можно рассматривать снижение затрат на разрешение рассматриваемой категории споров и сокращение количества дел, передаваемых в суд.
Во-вторых, приоритетной целью проведения медиации по публично-правовым спорам будет не столько регулирование уже возникших противоречий, сколько предупреждение и предотвращение каких-либо споров в дальнейшем.
В-третьих, порядок проведения медиации по публично-правовым спорам отличается существенной спецификой, так как свобода участников процедуры медиации (в том числе в отношении принятия решения) ограничена императивными нормами публичного права.
Следует признать, что на сегодняшний день в России существует значительное количество препятствий развития медиации по публично-правовым вопросам. В основном они носят правовой и организационный характер. Так, в юридической литературе неоднократно отмечалось, что процессуальное право сторон заключать мировое соглашение по публично-правовым спорам фактически не может быть реализовано в силу действия ограничений в материальном праве*(293). Кроме того, часто позиция должностных лиц в споре основана не столько на законе, сколько на внутриведомственных разъяснениях и мнении вышестоящих органов. Показательным примером являются случаи, когда законное, обоснованное и мотивированное решение арбитражного суда обжалуется налоговым органом только по причине наличия соответствующего указания ФНС РФ. Таким образом, интегрирование медиации в деятельность компетентных органов требует изменения самого порядка взаимодействия внутриведомственных структур и создания надлежащей правовой основы для заключения мировых соглашений между участниками спорного правоотношения.
Пожалуй, первым шагом на пути развития медиации в рассматриваемой сфере может стать ее применение в качестве досудебного механизма разрешения жалоб граждан на действия (бездействия) и решения государственных органов. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679*(294) федеральные органы исполнительной власти обязаны разрабатывать административные регламенты, в которых устанавливаются порядок исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), сроки и последовательность административных процедур, в том числе порядок обжалования действий (бездействия) и решения должностного лица в случае, если они нарушают права граждан. В специальном разделе регламента должна содержаться исчерпывающая информация о порядке досудебного (внесудебного) и судебного обжалования. На практике административные регламенты федеральных органов власти в данной части носят весьма формальный характер, на что неоднократно обращалось внимание в научной литературе. Это приводит к аналогичному подходу к проведению досудебной процедуры. Следует согласиться с мнением С.К. Загайновой о том, что отсутствие четкой регламентации досудебного порядка снижает эффективность внесудебного урегулирования, как следствие, граждане и организации вынуждены обращаться в суд*(295). В этом смысле в целях снижения судебной нагрузки и обеспечения своевременной защиты прав заинтересованных субъектов необходимо более детальное и последовательное закрепление порядка внесудебного урегулирования жалоб. При этом процедура разрешения обращений граждан не обязательно должна носить квазисудебный характер. Наоборот, представляется более эффективным и рациональным использование иных подходов к урегулированию споров, в том числе применение медиационных технологий. В качестве медиаторов могут выступать служащие соответствующего органа, прошедшие специальную подготовку. С процедурной точки зрения, учитывая императивный характер публично-правовых отношений и некоторую ограниченность пространства для поиска взаимоприемлемого решения, наиболее оптимальной как для досудебной, так и для судебной медиации по публично-правовым спорам представляется оценочная модель при сильной интервенции медиатора в содержание процедуры. Данный подход связан с необходимостью обеспечения соблюдения действующего законодательства, а также поддержания баланса и равноправия сторон.
Представляется, что применение медиации государственными органами в своей деятельности будет не только способствовать диалогу между гражданами и государством, но и служить участникам спорных правоотношений хорошим примером того, как следует разрешать возникающие разногласия. В частности, в тексте упомянутого выше Обязательства*(296), принятого государственными органами Великобритании, отмечено, что обращение органов государственной власти к альтернативным процедурам способствует распространению положительной практики мирного разрешения конфликтов.
Следует подчеркнуть, что действующее гражданское процессуальное, арбитражное процессуальное законодательство не содержит прямого запрета на заключение мировых соглашений по публично-правовым спорам. Более того, в соответствии со статьей 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. В Гражданском процессуальном кодексе РФ данный вопрос остается не урегулированным, а Верховный суд РФ занимает позицию, согласно которой заключение мирового соглашения по делам, вытекающим из публичных правоотношений, недопустимо. Так, в соответствии с пунктом 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"*(297) по делам данной категории суд не вправе утвердить мировое соглашение между заявителем и заинтересованным лицом, поскольку в этом случае судом проверяется законность оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и на решение этого вопроса не могут повлиять те или иные договоренности между заявителем и заинтересованным лицом. В пункте 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"*(298) отмечено следующее: "Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо".
В то же время результаты анализа практики арбитражных судов свидетельствуют о том, что заключение мирового соглашения по некоторой категории дел, вытекающих из публичных правоотношений, теоретически возможно в двух случаях:
если материально-правовое законодательство содержит диспозитивные нормы и, таким образом, допускает установление прав и обязанностей сторон по воле участников правоотношения;
если в мировом соглашении констатируется бесспорность материального публично-правового отношения*(299).
В этом смысле следует поддержать авторов проекта Федерального закона о судебном посредничестве*(300), в котором предлагается расширить статью 190 АПК РФ, посвященную общим вопросами примирения сторон по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Представляется, что нормы аналогичного содержания следовало бы включить и в Гражданский процессуальный кодекс РФ.
Очевидно, что порядок организации и проведения медиации по публично-правовым делам будет существенным образом отличаться от частной медиации. Здесь за основу может быть взят рассмотренный выше опыт зарубежных стран, когда примирительные процедуры проводятся служащими соответствующих органов и могут контролироваться вышестоящими инстанциями. При этом сама медиация будет направлена не столько на поиск компромиссных решений, сколько на уяснение и разъяснение прав и обязанностей сторон, квалификацию действий, толкование закона, подлежащего применению, поиск решения в пределах, предусмотренных законом (к примеру, рассмотрение вариантов отсрочки или рассрочки исполнения обязанности). Думается, что несостязательный характер процедуры разрешения публично-правовых споров обеспечит возможность принятия органами государственной власти оптимальных решений, отвечающих требованиям законодательства, c одной стороны, и интересам граждан и организаций, с другой. Именно такой индивидуализированный подход к исполнению государственных функций и разрешению спорных вопросов положен в основу сформировавшейся в странах западной Европы концепции "надлежащего управления" (proper administration)*(301) в правовом государстве.