Соотношение полномочий следователя, руководителя следственного органа и прокурора в руководстве расследованием.

В организации и практическом осуществлении расследования важное значение имеет соотношение полномочий его субъектов: следователя, руководителя следственного органа и прокурора. Рассмотрим этот вопрос применительно к организации расследования, для чего вновь вернемся к полномочиям субъектов организации.

Следователь обладает властно-распорядительными полномочиями при осуществлении функций расследования. Ранее отмечалась необходимость конкретизации таких полномочий следователя и гарантий их практической реализации. В правовом статусе следователя необходимо выделить два очень важных и необходимых элемента. Это процессуальная самостоятельность и независимость в оценке доказательств по уголовному делу. Исходя из того бесспорного факта, что расследование – предварительная часть правосудия, указанные факторы обязательные.

Известно, что руководство расследованием не должно ущемлять процессуальную самостоятельность следователя и способствовать оптимизации расследования. В рамках расследования весьма сложно соблюдать процессуальный статус следователя как субъекта расследования и одновременно его административное подчинение руководителю следственного органа. Это проблемный вопрос, но он разрешаемый.

Процессуальная самостоятельность следователя необходима как условие и средство решения следователями задач расследования. Самостоятельность позволяет следователю свободно определить характер следственной ситуации и избирать оптимальное направление расследования. Процессуальная самостоятельность способствует тактически грамотному проведению следственных действий и всего расследования в целом. Независимость следователя в оценке доказательств является объективно необходимым условием для качественного расследования. Такая независимость есть элемент правосудия. Без указанного условия расследование в значительной мере утрачивает свою объективность. Ясно, что в таком случае резко снижается качество всего уголовного судопроизводства.

Процессуальная самостоятельность следователя может вполне органично сочетаться с организационно-методическим обеспечением расследования со стороны руководителя следственного органа. Административное руководство наоборот отрицательно влияет на процессуальную самостоятельность, т.е. на свободу расследования. Но административное руководство объективно необходимо. Проблема в оптимальном сочетании указанных факторов.

Фактическая реализация процессуальной самостоятельности следователя во многом зависит от руководителя следственных органов. В этом процессе важны содержание процессуального контроля за расследованием, создание условий для свободного выражения следователем своего мнения по любому вопросу расследования. Несогласие следователя с мнением как руководителя следственного органа, так и прокурора должно рассматриваться как спор двух юристов, а не как нечто необычное. Возможна и регламентация этого процесса ведомственными нормативными актами. Это придаст единообразие в содержании рассматриваемой процедуры, и будет дисциплинировать как следователей, так и руководителей следственных органов различных уровней. Возможны и иные меры административного характера с целью придания процессу реализации процессуальной самостоятельности следователя оптимального характера.

Что касается административного руководства следователями его непосредственным начальником – руководителем следственного органа, то оно должно быть дозировано целенаправленным. В вопросах общей организации работы следственного органа, общих вопросов организации расследования, соблюдения трудовой служебной дисциплины руководство должно осуществляться полно и четко. Что касается основных оценочных категорий деятельности следователя по расследованию преступлений, а также вопросов поощрения, наказания следователя, изменения его служебного положения (повышение по службе или понижение в должности) полномочия руководителя должны сводиться к инициированию отмеченных процессов. По представлению руководителя следственного органа указанные вопросы должна решать квалификационная коллегия следователей. Они (коллегии) должны, как отмечалось, создаваться в субъектах РФ (по определенной аналогии с квалификационными коллегиями судей). Таким образом, при сохранении строгого дисциплинарного подчинения, административная зависимость следователя от руководителя следственного органа будет значительно ограничена. Это будет способствовать улучшению качества организации расследования.

Организационно-управленческий аспект руководства следователем со стороны начальника следственного отдела – сложная тема. В настоящей работе отметим повторно, что он включает: контроль за созданием следователем структуры отдельных расследований; дачу указаний следователю по уголовному делу; методическую помощь следователю в создании структуры расследования, в организации, тактике производства отдельных следственных действий и тактических операций; оказание помощи следователю в налаживании взаимодействия с органами милиции.

Прокурор в отечественном уголовном судопроизводстве во все времена занимал особое место. И хотя роль прокурора в расследовании в разные времена претерпевала некоторые изменения, она всегда была значительной. Прежде всего потому, что с прокуратурой связан надзор за законностью, объективность и справедливость уголовного процесса.

В расследовании до недавнего времени прокурор имел властно-распорядительные полномочия по процессуальному контролю (надзору) за законностью и обоснованностью деятельности следователя. Это имело положительное значение и, в то же время, определенные минусы. Не анализируя отмененное положение, заметим, что осуществление надзора за законностью расследования и руководство им вряд ли оптимально[132]. И это было законодательно исправлено в 2007 году. Прокурор был лишен властно-распорядительных полномочий по руководству досудебным следствием. В целом это верно. Ораспорядительных полномочий по руководству досудебным следствием. стве и вряд ли оптимально. значительно огранрганизационное руководство следователем в расследовании вполне обосновано было закреплено за руководителями следственного органа. Прокурор должен осуществлять надзор за законностью расследования. Вопрос в содержании этой надзорной деятельности.

В настоящее время у прокурора в отношении следователя осталось по существу четыре полномочия: требовать устранения нарушений законности; возвращать уголовные дела для дополнительного расследования; отменить незаконное постановление о возбуждении уголовного дела; утвердить обвинительное заключение[133].

С точки зрения организационной в надзоре прокурора за законностью расследования можно выделить: а) характеристику объектов надзора; б) содержание собственно надзорной работы; в) полномочия прокурора; г) формы прокурорского реагирования на нарушения законности; д) устранение нарушений. Кратко рассмотрим эти элементы надзорной деятельности. При этом отметим сразу, что разделение законности и обоснованности следственных действий и расследования в целом весьма сложно. Мы предпринимает попытку сделать это в первом приближении.

- Для решения вопроса о законности прокурор должен иметь представление о содержании следственных действий. Следовательно, он должен иметь право присутствовать по своему усмотрению при производстве любого следственного или иного процессуального действия, равно как и беспрепятственно знакомиться с любым документом, находящимся в уголовном деле.

Без указанного положения надзор прокурора за законностью затруднен.

Формы прокурорского надзора на выявленные нарушения закона общеизвестны. Для эффективности надзора, на наш взгляд, должны использоваться и меры прямого действия. Это связано с содержанием и объемом полномочий прокурора в надзоре за законностью следствия. Как известно, по действующему закону прокурор не вправе самостоятельно приостановить или отменить действие незаконного акта следователя, тем более, руководителя следственного органа. Оптимально ли такое положение?

Руководитель следственного органа, процессуально и организационно контролируя расследование, по-существу, разрешает и вопрос о законности. Несомненно, что законности это не способствует, так как в социальной деятельности никто не может быть судьей самому себе. По-существу, такое положение чем-то напоминает недавнюю ситуацию с положением прокурора в расследовании: руководил и осуществлял надзор одновременно[134].

Появилась попытка назвать надзорную функцию руководителя следственного органа процессуальным контролем[135]. Вряд ли это обосновано. Надзор за законностью и процессуальный контроль за действиями следователя – по своему уголовно-процессуальному назначению и содержанию – разные подвиды деятельности.

Расширение полномочий начальника следственного отдела по руководству следователями неизбежно негативно повлияет на процессуальную самостоятельность следователя. У последнего практически не остается полномочий, которые он вправе выполнять абсолютно самостоятельно[136].

Напомним, что в расследовании встречаются ситуации, когда фактор времени играет определяющую роль: со временем последствия определенных действий, в т.ч. следователя, могут быть необратимыми или трудно устранимыми. Поэтому прокурор, осуществляя надзор за законностью, не может быть просителем по отношению к следователю и его руководителю. В случаях явного нарушения закона, тем более грубого, оно должно быть пресечено. Для этого у прокурора должны быть на такие случаи властно-распорядительные полномочия. Содержание расследования такие полномочия не обременяют.

Для устранения выявленных нарушений закона прокурор должен иметь право предъявления требования к следственному органу об их устранении (п.3 ч.2 ст.374 УПК РФ); отмены или приостановлении постановлений следователя в случаях явного или грубого нарушения закона.

Следователь вправе возражать на требование прокурора, но не руководителю следственного органа, а вышестоящему прокурору, решение которого должно быть окончательным. В нынешнем положении, когда вопрос решает руководитель следственного органа, происходит смешание функций собственно расследования и надзора за законностью его производства, что вряд ли оправдано.

Сложно определить случаи грубых нарушений закона. На наш взгляд, следует идти по направлению процессуальной важности процессуального действия (решения) следователя. Законодатель, по существу, уже пошел по этому пути, оставив за прокурором право отмены незаконного или необоснованного постановления следователя о возбуждении уголовного дела (ч.4 ст.196 УПК РФ). На наш взгляд, прокурору может быть предоставлено такое право при незаконном отказе в возбуждении уголовного дела, при незаконном привлечении лица к уголовной ответственности и др. Отметим, что это отдельная и сложная тема, требующая специального исследования.

Процессуальная и организационная самостоятельность следователя должна не только провозглашаться, но и иметь прочные гарантии, т.е. реализовываться в расследовании. Организационное руководство и процессуальное руководство со стороны начальника следственного отдела должно способствовать этому, и законности расследования. Надзор за законностью действий следователя и всего расследования в полной мере должен осуществлять прокурор, в том числе с использованием властно-распорядительных полномочий. Руководитель следственного органа своей деятельностью должен способствовать законности расследования.

Из изложенного видно, что оптимальное соотношение полномочий следователя, руководителя следственного органа и прокурора в расследовании – весьма сложный вопрос, требующий всестороннего и полного исследования. Не претендуя, в данном случае, на его такое исследование, попытаемся отметить его основные элементы.

Прежде всего, надо исходить из того, что мы хотели получить в итоге, какое расследование по своей характеристике ожидается. Представляется, что расследование должно быть всесторонним, объективным и полным и с достоверностью устанавливать фактические обстоятельства исследуемого события. В таком своем качестве расследование – это предварительная часть правосудия. Всесторонним, объективным и полным оно может быть, помимо иных причин, при условии, если производится процессуально и организационно самостоятельным следователем, независимым в оценке доказательств и в своих выводах по уголовному делу.

Принципиально важным является именно указанное процессуальное и организационное положение следователя. Если предположить иное, то расследование будет фактически производить не он, а лица, которым он подчинен по службе. Но тогда это будет, как отмечалось, не расследование в его уголовно-процессуальном значении, а разновидность ведомственной проверки.

В то же время, в силу особенностей расследования следователь не может производить его полностью единолично. Существуют вопросы, которые должны решаться с участием руководителя следственного органа и прокурора. Полагаем, что все решения и действия в процессе расследования можно разделить на три группы: а) решения и последующие действия следователь осуществляет полностью самостоятельно (без согласования с кем бы то ни было); б) решения и действия осуществляемые самостоятельно, но с обязательным сообщением о них руководителю следственного органа и прокурору; в) решения и действия, выполняемые с согласия (санкции) руководителя следственного органа и прокурора.

Следователь все свои действия осуществляет самостоятельно, в том числе привлечение лица в качестве обвиняемого, избрание меры пресечения и др. О производстве наиболее важных действий он должен сообщать руководителю органа и прокурору. Это не согласование. Это уведомление. Оно носит не уголовно-процессуальный, а организационно-правовой характер. Цель такого уведомления – в информации указанных лиц о процессе расследования. Перечень этих действий может быть значительным. По сложившейся практике следователь уведомляет копиями своих постановлений о возбуждении уголовного дела, привлечении лица в качестве обвиняемого и избрании меры пресечения (кроме заключения под стражу). В случае неотложности обыска, он уведомляет (а не согласовывает) и о производстве этого следственного действия.

Согласования (санкции) требуют решения и действия следователя, существенно задевающие права и свободы личности, либо организационно сложные действия, вовлекающие в орбиту расследования значительное число людей. К ним относятся постановления о производстве обыска; об отстранении обвиняемого от должности; об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей; о продлении срока следствия и содержания под стражей; об объявлении федерального розыска. Если проанализировать сущность перечисленных действий, то не трудно заметить, что они прямо не определяют содержание расследования и согласование необходимо ввиду их социальной значимости. Необходимо согласование, как с руководителем следственного органа, так и с прокурором.

Уведомления и согласование систематизируют процессуальный контроль руководителя следственного органа и надзор прокурора за расследованием.

Для сохранения процессуальной самостоятельности следователя ему должно быть предоставлено право обжалования действий, как руководителя следственного органа, так и прокурора об отмене или изменении его решений по делу. Процесс расследования это не обременит, так как такие согласования (без приостановки исполнения) не будут частыми. Но следователь будет чувствовать себя действительно самостоятельным, несущим личную ответственность за все вои решения по делу и соответственно самостоятельно вести расследование.

Указания руководителя следственного органа должны, на наш взгляд, касаться большей частью вопросов своевременности производства следственных действий, необходимости производства конкретных следственных действий, необходимости привлечения конкретного лица к уголовной ответственности. Закон обосновано выделил вопросы содержания расследования (привлечения в качестве обвиняемого, объем обвинения и квалификация преступления и др.), где следователь практически независим. Ибо он вправе не согласиться с указаниями руководителя следственного отдела. В таком случае следователь самоустраняется от расследования, оставаясь при своем мнении.

Формы реагирования прокурора на нарушение законности при расследовании – вынесение постановления или принесение протеста. Право ознакомления с материалами уголовного дела, присутствие при производстве следственных действий позволяет прокурору незамедлительно реагировать на нарушения законности. Форму реагирования прокурор избирает сам. Представляется, что постановления являются реакцией прямого действия и вступают в силу по мере вынесения (с правом обжалования как следователя, так и руководителя следственного органа). Постановление может выноситься при явно незаконном возбуждении уголовного дела (или отказе в возбуждении), привлечении к уголовной ответственности, избрании меры пресечения. Представление рассматривается без приостановления действий следователя и руководителя следственного органа. Субъект рассмотрения – вышестоящий руководитель. Руководитель следственного органа, являясь поднадзорным прокурору лицом, субъектом рассмотрения его представлений на свои действия быть не может.

Представляется, что при рассмотренном соотношении положений следователя, руководителя следственного органа и прокурора складывается их оптимальный баланс.