Правовые основы защиты атмосферы

Правовые отношения в области защиты атмосферного воздуха регулируются достаточно большим количеством законодательных актов, среди которых наиболее важными являются;

1. Закон об охране окружающей среды. Го­ловной, базовый закон природоохранно­го законодательства РФ. Принят 14 января 2002 г., соответствует конституционным основам охраны ок­ружающей среды. В Законе предусматриваются за­дачи и система природоохранного законодательства, принципы охраны окружаю­щей среды, объекты, охраны, окру­жающей среды, управление в области охраны окружающей среды, пра­ва экологические, экономический ме­ханизм охраны окружающей среды, нормирование в области охраны окружающей среды.

2. Закон об охране атмосферного воздуха. Принят 4 мая 1999 г. Его задачами являются регу­лирование общественных отношений в этой области в целях сохранения в чистоте и улучшения состояния ат­мосферного воздуха, предотвраще­ния и снижения вредных химичес­ких, физических, биологических и иных воздействий на атмосферу, вы­зывающих неблагоприятные послед­ствия для населения, хозяйства страны, растительного мира и животного мира, а также укрепления законнос­ти в области охраны атмосферного воздуха.

В Законе даются определения та­ких понятий, как атмосферный воз­дух, вредное вещество, загрязнение атмосферного воздуха, охрана атмо­сферного воздуха и др. В частности, под охраной атмосферного воздуха в Законе понимается система мер, осу­ществляемых органами государствен­ной власти РФ, субъектов РФ, орга­нами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в це­лях улучшения качества атмосфер­ного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

В Законе определены основные принципы охраны атмосферного воз­духа:

— установление предельно допу­стимых воздействий на атмосферный воздух (гигиенические и экологичес­кие нормативы качества воздуха, вредные физические воздействия, технические нормативы выбросов и предельно допустимые выбросы);

— регулирование загрязнения стацио­нарными источниками в процессе осу­ществления хозяйственной и иной деятельнос­ти;

— регулирование выбросов при про­изводстве и эксплуатации транспорт­ных и иных передвижных средств;

— регулирование выбросов при хране­нии, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и по­требления;

— плата за загрязнение окружающей среды выбросами вред­ных веществ в атмосферный воздух и другие виды вредного воздействия на него;

— участие граждан, юридических лиц и общественных объединений в осу­ществлении мероприятий по охране атмосферного воздуха.

Основными правовыми средствами охраны атмосферного воздуха являются нормирование качества атмосферного воздуха, предельно допустимых воздействий со стороны отдельных источников, регулирование размещения источников вредных воздействий на атмосферу, экологическая экспертиза проектов предприятий и иных объектов, эксплуатация которых сопровождается загрязнением атмосферы, разрешительный порядок вредных воздействий на состояние атмосферного воздуха. Как видно, все это имеет целью предупреждение деградации атмосферы под воздействием человеческой деятельности.

К специфическим требованиям законодательства об охране атмосферного воздуха относится регулирование воздействия на погоду и климат. Действия, направленные на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений в народнохозяйственных целях, могут осуществляться только по разрешениям специально уполномоченных на то государственных органов и лишь при условии, что это не приведет к неблагоприятному воздействию на погоду и климат. Такие воздействия на погоду проводятся в сельскохозяйственных и иных общественно значимых целях — например, для предупреждения выпадения града или дождя или, наоборот, для стимулирования осадков.

В воздухоохранительном законодательстве регламентируются все виды деятельности, сопровождаемой вредным воздействием на атмосферу, включая:

— размещение, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, совершенствование существующих и внедрение новых технологических процессов и оборудования и их эксплуатацию;

— проектирование, производство и эксплуатацию автомобилей, самолетов, судов, других передвижных средств и установок;

— размещение и развитие городов и других населенных пунктов;

— применение средств защиты растений, стимуляторов их роста, минеральных удобрений и других препаратов, применение которых разрешается в народном хозяйстве;

— добычу полезных ископаемых, взрывные работы, размещение и эксплуатацию терриконов, отвалов и свалок.

В законодательстве предусматривается ряд запретительных мер, связанных с охраной атмосферного воздуха. В частности, запрещается внедрение новой тех­ники, технологий, материалов, ве­ществ и другой продукции, а также применение технологического обо­рудования и других технических средств, если они не отвечают уста­новленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха (ст. 15Закона об охране атмосферного воздуха).

На практике такие запреты далеко не всегда соблюдаются. По имеющимся данным, даже вновь вводимые в эксплуатацию предприятия, как правило, не обеспечивают соблюдения установленных требований. Они функционируют на основе временно согласованных выбросов загрязняющих веществ, т. е. допускается заведомое нарушение нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосфере.

В соответствии с законодательством ведется государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, а также про­водится инвентаризация выбросов вредных веществ в атмосферный воз­дух, вредных физических воздей­ствий и их источников (ст. 21, 22 Закона об охране атмосферного воздуха).

В РФ ведется контроль за охра­ной атмосферного воздуха. Основные функции контроля возложены на спе­циально уполномоченные органы. На эти же органы возложена обязанность проведения мониторинга атмосферно­го воздуха (ст. 23, 24 Закона об охране атмосферного воздуха).

К спе­циально уполномоченным органам относятся:

Министерство природных ресурсов — орган контроля;

Госкомсанэпиднадзор — орган надзора;

Госкомгидромет — орган наблюдения;

ГИБДД МВД и экологическая милиция — контроль автотранспорта.

Должностные лица специально уполномоченных государственных органов по охране атмосферного воздуха и его территориальных органов, являются государственными. инспекторами по охране приро­ды, осуществляющими контроль за охраной атмосферного воздуха (ст. 27 Закона об охране атмосферного воздуха).

В работе инспектора по контролю за соблюдением воздухоохранного законодательства можно выделить три основных направления:

— работа с документацией и делами предприятий;

— полная проверка воздухоохранной деятельности пред­приятия;

— оперативные или целевые проверки.

Периодичность полных инспекторских проверок воздухо­охранной деятельности определяется категорией предприятия и зависит от величины валового выброса загрязняющих веществ в атмосферу, степени влияния его на состояние загрязнения атмосферного воздуха, состояния воздухоохранной работы и может осуществляться от 2 раз в год до 1 раза в 5 лет.

Работа инспектора по полной проверке предприятия, исключая подготовительный, делится на следующие основные этапы:

1. Ознакомление с организацией работ по охране атмос­ферного воздуха; наличие нормативных и законодательных документов, приказов по предприятию, плановой и отчетной документации по охране атмосферного воздуха, проектов на реконструкцию, техперевооружение и новое строительство; ведение первичного учета и форм статотчетности; разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу и др.

2. Обследование предприятия — проверка состояния воз­духоохранной деятельности непосредственно на производст­венных площадках — включает в себя следующие этапы:

1) Ознакомление с технологическими регламентами, осо­бенностями производства, проверка соблюдения технологиче­ских регламентов.

2) Технический осмотр стационарных источников загряз­нения атмосферы:

— неорганизованных источников выбросов;

— организованных источников, не оснащенных установка­ми очистки газа;

— организованных источников, оснащенных установками очистки газа;

— установок (аппаратов) очистки газа; — сбор и утилизация уловленных отходов; — наличие запасных частей, филь­трующих материалов, комплектующих аспирационных сетей.

3) Проверка работы лаборатории по контролю за выбросами в атмосферу и результатов контрольных замеров.

4) Ознакомление с расположением и оборудованием мест отбора проб выбросов.

5) Проверка состояния строительства (реконструкции, техперевооружения) производственных объектов и установок очистки газа в порядке предупредительного надзора.

6) Проверка автотранспортного подразделения предприя­тия: технической оснащенности контрольно-регулировочного пункта; токсичности и дымности отработанных газов автомо­билей инструментальным методом.

7) Подведение итогов проверки:

— составление и оформление акта проверки;

— оформление протоколов на штраф, постановлений на остановку работы, справок на депремирование и др.

— проведение технического совещания с руководителями и должностными лицами предприятия по итогам проведенного обследования;

— подписание акта проверки в установленном порядке.

Рекомендуется черновик акта обсудить с администрацией предприятия с целью исключения неточностей в формули­ровках и установления реальных сроков выполнения предпи­саний. Если в ходе обсуждения возникают разногласия, госинспектор подписывает акт с замечаниями (особым мне­нием) руководителя предприятия. Замечания рассматриваются вышестоящим должностным лицом, которое принимает окон­чательное решение и направляет для исполнения руководи­телю предприятия в виде отдельного письма, являющегося неотъемлемой частью акта.

Акт проверки является юридическим документом, на основании которого могут быть составлены материалы для передачи дел в прокуратуру, приостанавливаться деятельность отдельных участков, цехов, производств. Одновременно акт — это информационная база комитетов по охране природы для оформления платежей, исков, планирования приоритетных направлений воздухоохранной деятельности на подконтроль­ной территории. Вот почему полнота и достоверность инфор­мации, отраженной в акте, чрезвычайно важна.

В соответствии с законодательством организована система производ­ственного и общественного контро­ля экологического за охраной атмо­сферного воздуха. Активное участие в мероприятиях по охране атмосфер­ного воздуха принимает обществен­ность. На государственные органы возложена обя­занность взаимодействовать с обще­ственными природоохранными орга­низациями при осуществлении конт­роля за охраной атмосферного воз­духа (ст. 27 Закона об охране атмосферного воздуха).

Юридические лица, имеющие стационар­ные источники выбросов, обязаны проведение инвентаризации выбросов и разработку предельно допустимых выбросов и нормативов вредных воз­действий согласовывать с территори­альными органами специально упол­номоченного федерального органа места строительства объектов хозяйственной и иной деятельности; внедрять малоот­ходные технологии; осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных выбросов, а также по ликвидации последствий его загрязнения; обеспечивать свое­временный вывоз загрязняющих от­ходов, а также соблюдать иные тре­бования по охране атмосферного воз­духа (ст. 30 «Закона об охране атмосферного воздуха»).

Законом устанавливается ответ­ственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха в со­ответствии с законодательством РФ. Различают дисциплинарную, имущественную, административную и уголовную ответственность.

Субъектом экологического правонарушения могут быть физические, юридические и должностные лица, в том числе и иностранное юридические лица и граждане. Состав субъекта зависит от вида экологического правонарушения (вида ответственности). Субъектами дисциплинарной ответственности являются должностные лица и работник предприятий, уголовной — должностные лица и граждане, административной — юридические лица, должностные лица и граждане.

Субъективная сторона экологического правонарушения характеризуется виной правонарушителя. Существует две формы вины: умысел (прямой или косвенный) и неосторожность (самонадеянность и небрежность).

Дисциплинарная ответственность. Регламентируется КЗоТ. Выражается в наложении администрацией предприятия, организации на виновного работника дисциплинарного взыскания за невыполнение им его обязанностей, связанных с ООС. В соответствии с КЗоТ дисциплинарными взысканиями являются замечание, выговор, строгий выговор, увольнение. Уставом могут быть установлены иные виды дисциплинарного взыскания: перевод на нижеоплачиваемую работу на определенный срок или понижение в должности. За каждое нарушение налагается только одно дисциплинарное взыскание. Но наложение дисциплинарного взыскания не исключает более строгих видов ответственности — административной, гражданской, уголовной.

Материальная ответственность. Заключается в обязанности работника возместить в установленном порядке и в определенных размерах имущественный ущерб, причиненный по его вине предприятию, в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. Регламентируется КЗоТ. Возможны два вида материальной ответственности работников: полную и ограниченную. При ограниченной, работник обязан возместить ущерб в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднемесячного заработка.

Административная ответственность. Имеет место наиболее часто. Выражается в применении компетентным органом государства административного взыскания за экологический проступок. Регламентируется законом об ООПС и КоАП РСФСР. Виды административных взысканий: предупреждение, штраф, возмездное изъятие либо конфискация предмета, являющегося оружием совершения, лишение социального права; исправительные работы; административный арест. Последние два вида в системе в области защиты атмосферного воздуха и охраны окружающей среды вообще не применяются. По многим признакам, внешне схоже с преступлением. Поэтому одним из условий возложения административного взыскание — отсутствие в совершенном нарушении признаков состава преступления. Признаки различения экологического преступления и экологического проступка приводятся в УК (повторность, наличие умысла, величина ущерба).

Наиболее распространенный вид — штраф. Размер зависит от характера и вида совершенного правонарушения, причиненного вреда, а также компетенциями, предоставляемым соответствующему органу. Решение о наложении взыскания может быть обжаловано в суд. Привлечение к ответственности в виде штрафа, не освобождает виновного от обязанности возмещения причиненного вреда. Суммы штрафа идут не на возмещение вреда, а направляются на специальные счета во внебюджетные экологические фонды.

Основные статьи КоАП, касающиеся охраны атмосферного воздуха от выбросов предприятий:

Статья 77. Выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух

Превышение нормативов предельно допустимых выбро­сов или временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; превышение нормативов предельно допустимых вредных физических воздействий на атмосфер­ный воздух; выброс загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения специально уполномоченных на то государст­венных органов; вредное физическое воздействие на атмос­ферный воздух без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов в случаях, влечет предупреждение или наложение штрафа на долж­ностных лиц в размере до ста рублей (1 минимальный месячный размер оплаты труда).

Статья 78. Ввод в эксплуатации предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха

Ввод в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, не удовлетво­ряющих требованиям по охране атмосферного воздуха, влечет предупреждение или наложение штрафа на долж­ностных лиц в размере до ста рублей (1 минимальный месячный размер оплаты труда).

Статья 79. Нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу

Нарушение правил эксплуатации, а также неиспользо­вание установленных сооружений, оборудования, аппарату­ры для очистки и контроля выбросов в атмосферу влечет предупреждение или наложение штрафа на долж­ностных лиц в размере до ста рублей (1 минимальный месячный размер оплаты труда).

В законе об охране окружающей природной среды предусматривается иной штраф:

— штраф, налагаемый на граждан, может достигать 10-кратного размера минимальной заработанной платы;

— штраф, налагаемый на должностных лиц, может достигать 20-кратного размера минимальной заработанной платы;

— штраф, налагаемый на предприятия и учреждения — до 500 000 руб.

Уголовная ответственность. В УК РФ имеется специальная глава (№26) — «экологические преступления». Кроме этого другие статьи также могут относиться к экологическим преступления — халатность, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное обращение с радиоактивными материалами и т. д. Уголовная ответственность за загрязнение атмосферы предусматривается в статье 251.

Статья 251. Загрязнение атмосферы

1. Нарушение правил выброса в атмосферу загрязняю­щих веществ или нарушение эксплуатации установок, соо­ружений и иных объектов, если эти деяния повлекли загряз­нение или иное изменение природных свойств воздуха, — наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработ­ной платы, или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной де­ятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

2. Те же деяния, повлекшие причинение вреда здо­ровью человека, — наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до трех лет.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, — наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.

Гражданско-правовая ответственность. Возложение на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушения экологических требований. Может возлагаться наряду с применением мер дисциплинарного, административного и уголовного характера. Законодательством предусмотрен судебный и внесудебный порядок возмещения вреда.

В правовую систему защиты атмосферы входят также указы президента, постановления правительства, нормативные акты министерств и ведомств.

Правом издания обязательных нормативных актов обладают следующие органы природоохранительного профиля: министерство природных ресурсов; госкомсанэпиднадзор РФ; министерство РФ по делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий и др.

При разработке и принятии ведомственных актов установлен строгий порядок. Во-первых, предусмотрена обязательная регистрация этих актов в министерстве юстиции, во-вторых, ведомственные акты, касающиеся прав и интересов граждан, организации подлежат обязательной публикации в газете «Российские вести». Только с момента публикации в газете акт считается действующим.

Немаловажную роль играют нормативные правила — санитарные, строительные, технические, технико-экономические, технологические, организационные и т. д., к которым относятся и нормативы качества окружающей среды. Они выражают технические правила и не рассматриваются как источники права. Однако Закон об охране окружающей природной среды устанавливает юридическую обязанность их исполнения.

Особое место занимают Государственные стандарты — нормативно-технические документы, устанавливающие комплекс обязательных для исполнения норм, правил, требований в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов. В РФ создана и действует система стандартов в области охраны природы — ССОП, одной из важнейших задач которой является ограничение поступления в окружающую природную среду промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и бытовых выбросов для снижения содержания загрязняющих веществ в атмосфере (ГОСТ 17.0.0.01-76).

Обозначение стандартов ССОП состоит из индекса (ГОСТ),номера системы по классификаторов стандартов и технических условий (17), точки, номера группы (2 для стандартов в области защиты атмосферы), точки, номера вида (например 2 — нормы и методы измерений загрязняющих выбросов и сбросов, интенсивности использования природных ресурсов), точки, порядкового номера стандарта и отделенных последних цифр года утверждения и пересмотра стандарта.

Например, ГОСТ 17.2.3.02-78. «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями». Некоторые из ГОСТов ССОП упоминались в предыдущих разделах пособия.

Нормы экологического права, заложенные в специальных законах, не всегда способны действовать напрямую в регулировании экологических вопросов. Поэтому в настоящее происходит экологизация нормативно-правовых актов, т. е. внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань нормативно-правового акта. Например, Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности определяет ответственность предприятия за ущерб, причиненный нерациональным использованием природных ресурсов, за нарушение санитарно-гигиенических норм по защите здоровья.

Глава 12