Формирование государственной научно-технической политики
(эволюция развития)
В начале 90-х гг. формирование государственной инновационной политики осуществлялось путем разработки государственных инновационных программ для внедрения техники, технологии и материалов, подготовки специалистов по их освоению, использованию передового отечественного и зарубежного научно-технического опыта, реализации крупных социально-экономических, организационных и других мероприятий, позволяющих ускорить темпы развития РФ [80]. Финансирование государственных инновационных программ и контроль их выполнения осуществлялись через Республиканский инновационный фонд.
В целях дальнейшего обеспечения развития и государственной поддержки инновационной деятельности в отраслях промышленного производства, а также создания условий для продвижения научно-технических разработок на рынок Правительством Российской Федерации были выделены бюджетные средства на реализацию мероприятий государственной инновационной программы в пределах ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом на 1996 год министерствам и ведомствам по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу», предоставляемые в виде краткосрочной финансовой поддержки предприятиям, осуществляющим разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов [3, 7].
В соответствии с Федеральным законом 1996 г. и его последней редакцией от 24.12.2000 г. управление научной и научно-технической деятельностью предполагалось осуществлять на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления [2]. Управление научной и научно-технической деятельностью должно было осуществляться в пределах свободы научного творчества.
Основной правовой формой отношений между научной организацией, заказчиком и иными потребителями научной и научно-технической продукции, в том числе министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, были приняты договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной и научно-технической продукции, оказание научных, научно-технических, инженерно-консультационных и иных услуг, а также другие договоры.
Основными целями государственной научно-технической политики были приняты развитие, рациональное размещение и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение вклада науки и техники в развития экономики государства, реализация важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышение его эффективности и конкурентоспособности продукции, улучшение экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, упрочение взаимосвязи науки и образования [80].
Формирование и практическое осуществление государственной научно-технической политики гражданского назначения обеспечивало Министерство науки и технической политики Российской Федерации совместно с Российской Академией наук, отраслевыми академиями наук, федеральными органами исполнительной власти.
Государственная научно-техническая политика в отношении отраслей разрабатывалась и реализовывалась соответствующими органами исполнительной власти с привлечением хозяйствующих субъектов и их объединений с учетом единой государственной научно-технической политики.
Государственная научно-техническая политика на региональном уровне разрабатывалась и реализовывалась органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом единой государственной научно-технической политики и интересов регионов.
Определение основных направлений государственной научно-технической политики, научно-техническое прогнозирование, выбор приоритетных направлений развития науки и техники, разработка рекомендаций и предложений о реализации научных и научно-технических программ и проектов об использовании достижений науки и техники предполагалось осуществлять в условиях гласности, с использованием различных форм общественных обсуждений, экспертиз и конкурсов [80].
Проведение экспертизы закреплялось за организациями, осуществляющими независимую экспертизу, а также экспертами с участием представителей субъектов Российской Федерации, организаций, финансирующих научную и (или) научно-техническую деятельность.
По результатам экспертизы научных и научно-технических программ и проектов органам исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации рекомендовалось заблаговременно информировать население о безопасности, социальной значимости создаваемых производств и объектов,использующих достижения науки и техники.
Федеральные научно-технические программы, приоритетные прикладные научные исследования и экспериментальные разработки финансировались за счет средств федерального бюджета, фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности и в порядке долевого участия за счет средств организаций, объединений, банков и других хозяйствующих субъектов.
Научно-технические программы, реализуемые на основе международных и межотраслевых научно-технических соглашений, научно-технические программы создания новой техники и технологии двойного применения финансировались по принципу долевого участия.
Работы регионального значения в настоящее время финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, региональных фондов поддержки научной и научно-технической деятельности и в порядке долевого участия за счет средств организаций, объединений, банков и других хозяйствующих субъектов.
Сегодня в Российской Федерации действуют государственные (в том числе федеральные), негосударственные и международные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности (в ред. Федерального закона от 29.12.2000 № 168-ФЗ).
Научная и научно-техническая деятельность может также осуществляться за счет грантов, которые передаются научным работникам, организациям, образовательным учреждениям высшего профессионального образования, другим юридическим лицам и гражданам.
В 1996 г. была принята доктрина развития российской науки [82]: система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, в соответствии с доктриной поддержка развития науки становится приоритетной государственной задачей.
Постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. [82] была введена государственная аккредитация научных организаций, которая проводилась с целью упорядочения деятельности научных организаций, обеспечения повышения уровня фундаментальных и прикладных научных исследований и рационального использования бюджетных средств. Настоящим постановлением устанавливался порядок подачи документов для проведения государственной аккредитации, их рассмотрения и выдачи свидетельств о государственной аккредитации.
Свидетельство о государственной аккредитации выдавалось научной организации независимо от организационно-правовой формы и формы собственности при условии, что:
· научная или научно-техническая деятельность организации является
основной;
· объем этой деятельности составляет в среднем не менее 70% общего объема выполненных работ за последние три года (или за весь период деятельности, если организация существует менее трех лет):
· в уставе организации предусмотрен ученый (научный, технический, научно-технический) совет в качестве одного из органов управления.
Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 была сформулирована концепция реформирования российской науки на период 1998–2000 гг. [20]. Для формирования государственного заказа науке, определяемого стратегией развития общества, в соответствии с концепцией составлялось главное звено проводимой научной политики и системы ее реализации. Основным механизмом при этом был установлен конкурсный отбор предложений ученых, товаропроизводителей и потребителей продукции.
Конкурсный отбор должен был производиться на основе государственной экспертизы, определяющей обоснованность предложений и их соответствие следующим критериям: перспективность исследований, обеспечение экономической и оборонной безопасности, развитие интеллектуального потенциала общества, эффективность использования бюджетных ассигнований, потребности рынка и др.
Основным инструментом реализации приоритетов научно-технического развития был определен программно-целевой метод.
Действенным механизмом реализации государственного заказа науке была определена федеральная контрактная система в сфере НИОКР. Она основана на системе публичных конкурсов, предметом которых становится право заключения контракта на выполнение работ по заданию заказчика.
В концепции инновационной политики РФ на 1998–2000 гг. [80] важной составной частью государственной социально-экономической политики определена инновационная политика, определяющая цели инновационной стратегии и механизмы поддержки приоритетных инновационных программ и проектов. Формирование и реализация инновационной политики основываются на создании такой системы, которая позволит в кратчайшие сроки и с высокой эффективностью использовать в производстве интеллектуальный и научно-технический потенциал. Благодаря использованию новых информационных технологий, этим потенциалом могут пользоваться как малые, так и крупные организации всех форм собственности.
Принимая во внимание сокращение научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций, необходимо было создать фонды имущества инноваций для предоставления малым организациям, занимающимся инновационной деятельностью, высвобождающихся производственных площадей и оборудования на льготных условиях.
На рис. 3.1 – рис. 3.5 представлены органы управления и координации инновационной деятельности в РФ, а также нормативные документы, обеспечивающие законодательную базу их функционирования.
Одним из основных нормативных документов, регламентирующих государственную инновационную политику в РФ, являются «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период
до 2010 г. и дальнейшую перспективу». Переход к инновационному развитию страны определен в этом документе как основная цель государственной политики в области развития науки и технологий. И как одно из важнейших направлений государственной политики в области развития науки и технологий – формирование развития национальной инновационной системы.
Основные задачи, которые призвана решать федеральная целевая программа:
· определение приоритетов в сфере науки и технологий и их реализация;
· развитие системы научных и технических приоритетов, механизмов создания и построения государственно-частного партнерства;
· развитие инфраструктурной деятельности, т.е. построение инновационной инфраструктуры в России;
· содействие укреплению материально-технической базы научной деятельности вузов, совершенствование нормативно-правовой базы науки и инновационной сферы, и др.
По шести основным научно-техническим направлениям сформированы приоритеты:
1) наноиндустрия и перспективные материалы;
2) энергосберегающие технологии и альтернативные источники энергии;
3) технологии живых систем;
4) информационно-телекоммуникационные системы;
5) экология и рациональное природопользование;
6) безопасность и противодействие терроризму.
 | |||
 | |||
Рис. 3.1. Органы управления и координации инновационной деятельности
 |
Рис. 3.2. Органы управления и координации инновационной деятельности в сфере науки и образования
Рис. 3.3. Государственные фонды и организации, обеспечивающие управление и координацию инновационной деятельности в РФ
Рис. 3.4. Органы управления и координации инновационной деятельности в сфере науки
Рис. 3.5. Негосударственные организации, обеспечивающие управление и координацию инновационной деятельности
 |
Государственные заказы на НИОКР и финансовая поддержка
инновационной деятельности
Одним из важнейшим вопросов управления инновационным процессом является обеспечение государственного финансирования инновационной деятельности путем размещения государственных заказов на НИОКР и создания различных отраслевых внебюджетных фондов.
В соответствии с Постановлением Правительства от 12 апреля 1994 г. [3, 7, 10, 80] отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (внебюджетные фонды) были образованы: Министерством науки и технической политики Российской Федерации – Российский фонд технологического развития; федеральными министерствами – внебюджетные фонды министерств; иными федеральными органами исполнительной власти – внебюджетные фонды ведомств; корпорациями, концернами и ассоциациями - внебюджетные фонды объединений.
Внебюджетные фонды формировались за счет добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5% от себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг), а суммы отчисленных средств включались предприятиями и организациями в себестоимость продукции [80].
Сегодня в России действуют внебюджетные фонды: фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере; Российский фонд технологического развития (РФТР) или Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ).
РФТР – внебюджетный фонд, который формируется из тех отчислений, которые предприятия, освобождая эти отчисления от налогов, направляют в отраслевые фонды, внебюджетные фонды НИОКР и головные организации, координирующие их деятельность. Он формируются за счет 25% отчислений от тех средств, которые собирают отраслевые фонды. Направляются средства на поддержку серьезных научно-технических, инновационных проектов.
Цель РФФИ– поддержка научно-исследовательских работ по всем направлениям фундаментальной науки, содействие повышению научной квалификации ученых, развитие научных контактов, в том числе поддержка международного научного сотрудничества в области фундаментальных исследований. Финансирование фонда осуществляется за счет средств федерального бюджета (в настоящее время – 6% от средств, выделяемых на науку). Допускается прием добровольных взносов от организаций и частных лиц для использования в уставных целях.
Для достижения основной цели РФФИ [74–80]:
· проводит отбор проектов на конкурсной основе;
· разрабатывает и утверждает порядок рассмотрения представляемых на конкурс проектов, порядок проведения экспертизы проектов и предложений;
· осуществляет финансирование отобранных проектов и мероприятий, а также контролирует использование выделенных средств;
· поддерживает международное научное сотрудничество в области фундаментальных научных исследований, включая финансирование совместных научно-исследовательских проектов;
· осуществляет подготовку, выпуск и распространение информационных и других материалов о деятельности РФФИ;
· участвует в выработке предложений по формированию государственной научно-технической политики в области фундаментальных научных исследований.
РФФИ проводит конкурсы на получение грантов для выполнения российскими учеными фундаментальных научных исследований по следующим областям знаний:
· математика, информатика и механика;
· физика и астрономия;
· химия;
· биология и медицинская наука;
· науки о Земле;
· науки о человеке и обществе;
· информационные технологии и вычислительные системы;
· фундаментальные основы инженерных наук.
Все решения о поддержке проектов в РФФИ принимаются по результатам экспертизы. Каждая заявка проходит в РФФИ независимую многоэтапную экспертизу. После регистрации заявку рецензируют два-три эксперта, работающих независимо и анонимно. Экспертом РФФИ может быть признанный авторитетный специалист высшей квалификации с ученой степенью доктора (в основном) или кандидата наук (как исключение) из числа активно работающих ученых. Всего в состав экспертов РФФИ входят более 2 тыс. человек [53, 74 - 80].
После первичной экспертизы ее результаты и сами заявки представляются на секцию Экспертного совета (5 – 15 человек), за которой закреплено от четырех до семи узких научных направлений в данной области знания. Окончательные рекомендации для Совета РФФИ вырабатывает Экспертный совет (70–100 человек).
Составы экспертных советов утверждаются Советом РФФИ на три года. Ежегодные научные и финансовые отчеты по продолжающимся проектам и итоговые отчеты по завершенным проектам также проходят экспертизу, результаты которой учитываются при принятии решений о продолжении финансирования проекта и при рассмотрении последующих заявок тех же авторов.
Всего в течение года РФФИ проводит около 65–70 тыс. экспертиз заявок по всем видам конкурсов.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти для финансирования НИОКР, по которым они являются государственными заказчиками, могли на договорной основе консолидировать в своих внебюджетных фондах часть средств внебюджетных фондов объединений, находящихся в составе или в ведении указанных федеральных органов исполнительной власти.
Размер средств, перечисляемых объединениями во внебюджетные фонды министерств и ведомств, устанавливался в договорах, заключаемых федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти с объединениями.
Постановлением Правительства РФ от 17 апреля 1995 г. было принято решение о выделении валютных средств на патентование и поддержку продвижения отечественных технологических разработок за рубежом, а также о выделении валютных средств для погашения задолженности и выплаты взносов за 1995 год в международные научные организации и для закупки научного и полиграфического оборудования, оргтехники, материалов и т.д.
Министерство науки и технической политики Российской Федерации при распределении бюджетных ассигнований на 1995 год министерствам и ведомствам - государственным заказчикам федеральных целевых программ, принятых Правительством Российской Федерации к финансированию, должно было учитывать затраты на НИОКР, включенные в указанные программы, в пределах средств, которые выделяются этим министерствам и ведомствам из Федерального бюджета на 1995 год на выполнение научных исследований [11].
Государственный комитет Российской Федерации по науке и технологиям предусматривал ежегодно, начиная с 1997 года, направление средств Министерству экономики Российской Федерации на выполнение прикладных экономических исследований в размере 0,5% ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете на разработку перспективных технологий [80]. Министерству экономики Российской Федерации было разрешено иметь резерв в размере 10% ассигнований, выделяемых Министерству на выполнение прикладных экономических исследований.
С 1996 г. Указом Президента РФ были учреждены 100 ежегодно выделяемых грантов Президента Российской Федерации для поддержки научных исследований молодых российских ученых – докторов наук. Общий размер средств на выплату грантов ежегодно составлял 6 млрд руб. (с ежегодной индексацией) [26, 80].
Департамент науки и промышленной политики ежегодно утверждал стоимостный критерий применения порядка проведения конкурса исполнителей городского заказа на НИОКР, финансируемых за счет средств городского бюджета по статье «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу».
В настоящее время конкурс проводится по решению государственного заказчика с целью выявления наиболее эффективных и прогрессивных вариантов городского заказа на НИОКР. Предметом конкурса являются актуальные для города задачи, имеющие альтернативные решения на основе создания и использования достижений науки и техники и (или) выбора исполнителей; а также иные задачи по решению государственного заказчика.
Приказом Миннауки и технологий РФ в 1997 г. было введено типовое положение по контрактной системе в сфере научной и научно-технической деятельности, обеспечивающей стимулирование спроса и предложения на эффективные научно-технические проекты для государственных нужд и повышение эффективности использования выделяемых на научные исследования средств и ответственности за выполнение принятых обязательств [28, 80].
Министерство науки и технологий Российской Федерации с 1998 года осуществляет на конкурсной основе финансирование работ по созданию и развитию инновационно-технологических центров в рамках межведомственной программы Министерства науки и технологий Российской Федерации и Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации по активизации инновационной деятельности в научно-технической сфере в пределах предусматриваемых в федеральном бюджете средств на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу [80].
С 1998 г. началась разработка системы высокорискового финансирования инновационных наукоемких проектов с механизмом участия государства, включая меры регулирования:
· по отнесению расходов, связанных с разработкой наукоемкой высокоэффективной техники, на себестоимость выпускаемой продукции;
· финансовому обеспечению правовой охраны в Российской Федерации и за рубежом объектов промышленной собственности, созданных с использованием средств федерального бюджета.
Тематика НИОКР формируется по следующим критериям, отражающим специфику научно-технических проектов:
· научная и прикладная значимость прогнозируемых конечных результатов исследований и разработок, а также потребности в них, исходя из приоритетов развития строительной и жилищно-коммунальной сферы;
· принципиальная новизна и технологическая прогрессивность предлагаемых решений;
· масштабность применения результатов работы, эффективность их использования для дальнейшего научно-технического развития отрасли;
· необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств, для достижения поставленных целей;
· реальность достижения целей, исходя из возможностей ранее созданного научного, технологического, технического задела, наличия кадров, материальной базы и иных необходимых ресурсов.
Расходы, связанные с организацией и проведением конкурса, осуществляются за счет внебюджетных источников финансирования.
Конкурсное финансирование инновационных проектов обеспечивает размещение государственных заказов в приоритетных научно-технических направлениях.
Законодательно инновационная деятельность обеспечена нормативно-правовыми документами на федеральном, региональном уровне и уровне каждого элемента инновационной системы региона. Перечень основных нормативно-правовых документов, действующих на федеральном уровне:
1. О городской целевой программе поддержки развития малого предпринимательства в инновационной сфере на 2004–2006 гг. (Постановление Правительства Москвы № 763-ПП от 02.11.2004).
2. Вопросы федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Постановление Правительства РФ № 159 от 06.04.2004).
3. Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации (Постановление Правительства РФ № 158 от 06.04.2004).
4. Об утверждении Федеральной целевой программы «Национальная технологическая база» на 2002–2006 годы (Постановление Правительства РФ
№ 779 от 08.11.2001).
5. О внесении изменений и дополнений в Федеральную целевую программу «Национальная технологическая база» на 2002–2006 годы (Постановление Правительства РФ № 816 от 13.11.2002).
6. О Федеральной целевой программе «Интеграция науки и высшего образования России на 2002–2006 годы» (Постановление Правительства РФ
№ 660 от 05.09.2001).
7. О внесении изменений в документы, регламентирующие управление Федеральной целевой программой «Интеграция науки и высшего образования России на 2002–2006 годы» (Решение Министерства образования РФ (Минобразования России) № 811 от 13.03.2002).
8. О комплексе мер по развитию и государственной поддержке малых предприятий в сфере материального производства и содействию их инновационной деятельности (Постановление Правительства РФ № 1460 от 31.12.1999).
9. О создании условий для привлечения инвестиций в инновационную сферу (Постановление Правительства РФ № 374 от 31.03.1998).
10. О Федеральной целевой научно-технической программе «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники» на 2002–2006 годы (Постановление Правительства РФ № 605 от 21.08.2001).
11. О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (Постановление Правительства РФ № 65 от 03.02.1994).
12. О концепции научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001–2005 годы (Приказ, Министерства образования РФ (Минобразования России) № 1705 от 06.06.2000).
13. О науке и государственной научно-технической политике (редакция 30.12.2001) (Закон Правительства РФ № 127-ФЗ от 23.08.1996).
14. О комиссии по научно-технической политике при Правительстве Москвы (Распоряжение Правительства Москвы № 179-РП от 11.02.2002).
15. О концепции вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности и мерах по ее реализации (Постановление Правительства Москвы № 756-ПП от 14.08.2001).
16. Об основных направлениях государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности (Распоряжение Правительства РФ № 1607-Р от 30.11.2001).
17. Об утверждении основных направлений государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий (Распоряжение Правительства РФ № 1764-Р от 11.12.2002).
18. Об утверждении плана мероприятий на 2003–2005 годы по стимулированию инноваций и развитию венчурного инвестирования (Распоряжение Правительства РФ № 1187-Р от 21.08.2003).
19. О присвоении статуса Федерального научно-производственного центра организациям оборонно-промышленного комплекса (Распоряжение Правительства РФ № 188-Р от 10.02.2004).
20. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (Постановление Правительства РФ № 299 от 16.06.2004).
21. Об утверждении Положения о Федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (Постановление Правительства РФ № 300 от 17.06.2004).
22. О Федеральном агентстве по науке и инновациям (Постановление Правительства РФ № 281 от 16.06.2004).
23. Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки российской Федерации (Постановление Правительства РФ № 280 от 15.06.2004).