О прекращении деятельности в полном объеме - см. комментарий к ст. 80.
Статья 35. Требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов
Комментарий к статье 35
1. Общий обзор статьи. Она состоит из одного пункта, содержащего основные требования к размещению различных строительных объектов с учетом их минимального негативного воздействия на окружающую среду, а также соблюдения всех законодательно установленных требований в области охраны окружающей среды, принятых в целях защиты ее от негативного воздействия такой деятельности. Комментируемая статья содержит открытый перечень объектов строительства.
Ранее статья включала в себя пункт 2 (о выборе мест размещения при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы) и пункт 3 (о принятии решения о размещении объектов в тех случаях, когда оно затрагивает законные интересы граждан, с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях) <664>.
--------------------------------
<664> Были исключены Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.
2. Цели, сфера действия, адресаты статьи. Основная цель комментируемой статьи состоит в закреплении необходимости обеспечения охраны окружающей среды при размещении построек различного назначения. Поскольку хозяйственно-экономическая деятельность в любой сфере общественной жизни невозможна без использования различного рода зданий и других объектов строительства, сфера действия норм статьи 35 является более чем широкой. Она охватывает деятельность строительных и проектных организаций, органов, осуществляющих государственную экологическую экспертизу намечаемой деятельности в предусмотренных законодательством случаях, государственных органов, осуществляющих согласование и контроль за реализацией строительства.
Адресатами статьи являются физические и юридические лица, занятые в процессе проектирования и строительства, сотрудники органов государственного управления в области контроля за строительством, а также природоохранные и правоохранительные органы, их должностные лица. Сюда же можно отнести и граждан, чьи права на благоприятную окружающую среду могут быть нарушены при размещении соответствующих объектов строительства.
3. Основные понятия. Комментируемая статья в основном содержит понятия общеэкологической направленности, такие как "охрана окружающей среды", "восстановление природной среды", "рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов", "обеспечение экологической безопасности", "благоприятная окружающая среда", "биологическое разнообразие", "рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов", которые раскрываются в комментарии к другим статьям Закона.
Общероссийский классификатор основных фондов ОК 013-94 <665> приводит следующие определения зданий и сооружений.
--------------------------------
<665> Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. N 359.
Здания (кроме жилых) - здания, представляющие собой архитектурно-строительные объекты, назначением которых является создание условий (защита от атмосферных воздействий и пр.) для труда, социально-культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей. Здания имеют в качестве основных конструктивных частей стены и крышу. Наружные пристройки к зданию, имеющие самостоятельное хозяйственное значение, отдельно стоящие здания котельных, а также надворные постройки (склады, гаражи, ограждения, сараи, заборы, колодцы и прочее) являются самостоятельными объектами.
Фундаменты под всякого рода объектами, не являющимися строениями, - котлами, генераторами, станками, машинами, аппаратами и прочими, расположенными внутри зданий - не входят в состав здания, кроме фундаментов крупногабаритного оборудования. Фундаменты этих объектов входят в состав тех объектов, в которых они используются; фундаменты крупногабаритного оборудования, сооруженные одновременно со строительством здания, входят в состав здания. Они, как и ряд других специализированных инженерно-строительных сооружений, являются неотъемлемыми составными частями самих зданий. В этой связи в наименование группировок ряда специализированных зданий, предназначенных для осуществления конкретных видов деятельности, введено словосочетание "специализированные здания".
Сооружения - инженерно-строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций. Объектом, выступающим как сооружение, является каждое отдельное сооружение со всеми устройствами, составляющими с ним единое целое.
К сооружениям также относятся: законченные функциональные устройства для передачи энергии и информации, такие как линии электропередачи, теплоцентрали, трубопроводы различного назначения, радиорелейные линии, кабельные линии связи, специализированные сооружения систем связи, а также ряд аналогичных объектов со всеми сопутствующими комплексами инженерных сооружений.
Жилища - здания, предназначенные для невременного проживания. Подраздел включает в себя также передвижные щитовые домики, плавучие дома, прочие здания (помещения), используемые для жилья, а также исторические памятники, идентифицированные в основном как жилые дома.
Ключевым понятием для данной статьи является понятие размещения объекта.
Размещение объекта - это выбор земельного участка для последующего расположения на нем определенного хозяйственного объекта (здания, строения, сооружения), производимый с учетом требований законодательства об охране окружающей среды.
4. Требования к размещению объектов. Для достижения целей минимизации негативного воздействия возведенных объектов на окружающую среду в процессе их дальнейшей эксплуатации действующее законодательство предусматривает серию запретов, требований и ограничений к хозяйствующим субъектам и органам публичной власти, направленных на обеспечение благоприятного качества окружающей среды. Данные требования регламентируются не только законодательством в области охраны окружающей среды и другими законодательными и иными нормативными актами. Так, потенциальная возможность размещения в будущем публичного объекта (здания, строения, сооружения) в определенной части городского или сельского поселения на территории Российской Федерации определяется документами территориального планирования и градостроительного зонирования.
Объекты муниципального значения включаются в генеральный план застройки поселения, их местонахождение фиксируется в генеральном плане. Согласно Градостроительному кодексу РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <666> в генеральных планах содержатся границы земельных участков, на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также которые предоставляются для размещения объектов капитального строительства. Помимо этого, в генеральных планах указываются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, границы особо охраняемых природных территорий, планируемых к созданию, границы зон с особыми условиями использования территорий и других зон, наличие которых влияет на возможность планирования части территории муниципального образования для размещения зданий, строений, сооружений.
--------------------------------
<666> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 1.
Параметры и виды объектов недвижимости, которые можно построить в границах муниципального образования, устанавливаются правилами землепользования и застройки, принимаемыми органами муниципальной власти, и включающими в себя карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
Порядок предоставления земельных участков для размещения объектов строительства в Российской Федерации определяется земельным законодательством - Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ и другими нормативно-правовыми актами, принятыми в данной сфере.
Природоохранное законодательство содержит ряд специальных норм, вводящих ограничения по размещению различного рода строительных объектов в зависимости от их возможного негативного влияния на компоненты окружающей природной среды.
Так, например, Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ <667> устанавливает следующие ограничения на размещение объектов строительства:
--------------------------------
<667> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
- на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод (ч. 2 ст. 59);
- в границах водоохранных зон запрещается размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ (ч. 15 ст. 65);
- в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды (ч. 16 ст. 65);
- на территориях, подверженных затоплению, размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия на воды запрещаются (п. 4 ст. 67).
Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <668> в статье 16 устанавливает следующие требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности:
--------------------------------
<668> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.
- при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий (п. 1);
- при проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, в пределах городских и иных поселений, а также при застройке и реконструкции городских и иных поселений должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности (п. 2);
- в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций (п. 3);
- запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (п. 7);
- запрещаются проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды (п. 8).
Требования к организации санитарно-защитных зон размещаемых объектов регламентируются СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" <669>, предназначенными для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов. Правила данного нормативного акта распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (т.е. объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и/или ПДУ). На территории с превышением показателей фона выше гигиенических нормативов не допускается размещение промышленных объектов и производств, являющихся источниками загрязнения среды обитания и воздействия на здоровье человека.
--------------------------------
<669> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", зарегистрировано в Минюсте РФ 25 января 2008 г. N 10995 // Российская газета. 09.02.2008. N 28.
В свою очередь, в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.
Согласно Федеральному закону от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" при размещении хозяйственных и иных объектов должно учитываться их влияние на состояние водных биоресурсов и среду их обитания. Размещение хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов согласовывается с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (ст. 50).
Пример. Согласно части 4 ст. 10 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <670> в государственных природных биосферных заповедниках на специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится заповедник, полигонах для обеспечения предусмотренных на нем видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры.
--------------------------------
<670> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
Перечень таких объектов устанавливается Правительством РФ для каждого биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. Так, например, распоряжением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 603-р на территории Лагонакского биосферного полигона Кавказского государственного природного биосферного заповедника разрешается строительство следующих объектов: домов-кордонов с сопутствующими хозяйственно-бытовыми постройками, здания информационного центра для посетителей, гостевых домов с сопутствующими хозяйственно-бытовыми постройками, конюшен, бугельных подъемников, канатных дорог, горнолыжных трасс, объектов (в том числе линейных) транспортной и инженерной инфраструктуры, обеспечивающих функционирование вышеперечисленных объектов. Аналогичный список объектов утвержден также для биосферного полигона Тебердинского государственного природного биосферного заповедника.
Согласно пункту "в" части 1 статьи 15 Закона "Об особо охраняемых природных территориях", устанавливающей режим особой охраны территорий национальных парков, на его территории устанавливается рекреационная зона, где разрешается размещение объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров.
Статья 36. Требования в области охраны окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов
Комментарий к статье 36
1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух пунктов. Пункт первый содержит требования к учету возможного негативного воздействия на окружающую среду объектов строительства в процессе их эксплуатации и разработке путей его минимизации при проектировании таких объектов.
Второй пункт содержит запрет на уменьшение стоимости проектных работ за счет исключения мероприятий по охране окружающей среды на всех этапах создания, эксплуатации и ликвидации строительных объектов, на которых требуется разработка и утверждение проектной документации. Перечень объектов строительства, к проектированию которых применяются нормы комментируемой статьи, является открытым. Ранее статья включала в себя и третий пункт - о необходимости наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы для утверждения проектов и финансирования работ по их реализации <671>.
--------------------------------
<671> Была исключена Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.
2. Цели, сфера действия, адресаты статьи. Основная цель комментируемой статьи состоит в закреплении необходимости обеспечения охраны окружающей среды при проектировании различного рода объектов строительства.
С одной стороны, сфера действия норм статьи 36 является широкой, поскольку она распространяется на все категории строительных объектов.
С другой стороны, она ограничена лишь одним из этапов осуществления хозяйственной деятельности в сфере строительства - этапом проектирования. Соответственно, она распространяется на деятельность организаций - заказчиков проектных работ, проектных организаций, непосредственно осуществляющих проектирование конкретного объекта, а также деятельность органов государственного и экологического управления, осуществляющих утверждение проектов строительства, реконструкции или ликвидации объектов, а также выдающих разрешения на ведение строительных работ в соответствии с ними.
Адресатами статьи являются физические и юридические лица, занятые в процессе проектирования и строительства, а также сотрудники органов государственного и экологического управления, их должностные лица.
3. Основные понятия. Комментируемая статья содержит ряд специальных понятий природоохранного законодательства (таких как охрана окружающей среды, восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, допустимая антропогенная нагрузка на окружающую среду, загрязнение окружающей среды, размещение отходов производства и потребления), содержание которых раскрывается в комментарии к другим статьям данного Закона.
Ряд понятий относятся к определению технологий производства.
Ресурсосберегающие технологии - обобщенное название технологий, в которых технологический процесс обеспечивается при минимальном расходе энергии, затратах на основные и вспомогательные материалы, заработную плату рабочим основного производства при заданном качестве и требуемой производительности труда <672>.
--------------------------------
<672> Энциклопедический словарь.
Малоотходная технология - технология, при применении которой в процессе производства образуется минимальное количество отходов.
Безотходная технология - технология, при применении которой в процессе производства отходов не образуется.