Правовая и политическая основа землепользования

Тема 8. Управление земельными ресурсами муниципального образования

Анализ структуры муниципальных земель

Земельные ресурсы города, его территория – важнейший экономический ресурс, находящийся в распоряжении муниципалитета.

Это наиболее доходные, привлекательные для государства и собственника земли. Так, по данным Госкомзема РФ, основная часть доходов от земельных платежей в консолидированный (83,5 %) и федеральный (96,0 %) бюджеты в 2005 г. была сформирована за счет городских и поселковых земель.

Таблица 9 – Структура земельной собственности РФ в городах на 01.01.01г.

Место городских земель в государ-ственном земельном фонде	Ед. изм.	Кол-во	Удельный вес, %
Земельный фонд России (ЗФ)	млн га	1709,8
Категория: земли поселений (ЗП)	млн га	18,5757	1,08
Земли городов (ЗГ):	млн га	7,645	<0,5 % ЗФ <50 % ЗП
- застроенные (наиболее доходные, участвуют в рыночном обороте);			Около 16,6 %
- активно используемые (застроен-ные + дороги, улицы, площади);			Около 27 %
- не освоенные, но пригодные для использования			Около 50 %
- потенциально не интересные			Около 22 %

Земли городов (как видно из таблицы 9 составляют незначительный удельный вес в земельном фонде России) под индивидуальной жилой застройкой, садовыми, дачными участками одними из первых стали передаваться в собственность гражданам, а в отдельных немногих субъектах РФ в собственность передавались и земли для размещения промышленных, коммерческих, коммунально-складских объектов предпринимательской деятельности. Эти виды городских земель одними из первых вышли на рынок земли.

Структура земель г. Новороссийска по их использованию представлена в таблице 10 [54], [55].

Таблица 10 – Структура земель г. Новороссийска

Назначение земель	Площадь, тыс. га	Удельный вес, %
Земли сельскохозяйственного назначения	16,2	19,4
Земли поселений	10,4	12,5
Земли промышленного назначе-ния	5,9	7,0
Земли лесного фонда	49,3	59,1
Земли водного фонда	0,5	0,6
Земли запаса	1,1	1,3
Земли особо охраняемых террито-рий	0,09	0,1
Итого:	83,49

В большинстве городов оборот земель индивидуального жилищного строительства составляет сегодняшний рынок земли. Так с 1993 г. резко возросло число сделок с землей между физическими лицами с 10 000 до 200 000 сделок.

Однако большая часть земель по-прежнему находится в муниципальной или государственной собственности. Они либо участвуют в обороте земель в виде аренды, либо вообще не используются.

Классификация городских земель по целевому назначению представлена на схеме (рис. 14).

Рисунок 14 – Классификация городских земель по целевому назначению

Правовая и политическая основа землепользования

Политика городского землепользования – составная часть земельной политики нашего государства.

Политику городского землепользования формируют органы местной власти (представительные и исполнительные), которые по Конституции РФ 1993 г. не являются органами государственной власти и признаны самостоятельными и независимыми при исполнении своих полномочий.

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами. Нельзя забывать и о специфических свойствах земли.

В таблице 11 представлены специфические свойства земли как товара.

Таблица 11– Специфические свойства земли как товара

Свойства	Характеристика
Назначение	Многофункциональное: экологическое, социальное, экономическое. Средства производства, предмет труда, простран-ственный базис любого производства
Форма функционирования в сфере предпринимательства	Натурально-вещественная и стоимостная формы
Происхождение	Невоспроизводимая, естественная часть природы, базовый ресурс всех благ, существует независимо от воли всех людей
Степень подвижности	Абсолютно неподвижна, нельзя физически переместить в более удобное место. Значительная зависимость цены от местоположения
Длительность хозяйственного оборота	Бесконечное использование в общем и частном
Состояние потребительской формы в процессе использования	Сохраняется натуральная форма в течение всего периода использования и неиспользования
Износ в процессе использования	Не изнашивается, не разрушается, не теряет своих полезных свойств, а улучшается при рациональном использовании
Изменение стоимости во времени	Потенциально стоимость не снижается, а повышается из-за растущего дефицита, инфляции и других факторов
Количество	Постоянно, не производится в натуре
Качество	Определяется уникальным местоположением и плодородием, восстанавливаемым естественным путем, рельефом
Взаимозаменяемость	Не может быть заменена никаким другим ресурсом
Оборотоспособность на рынке	Отдельные виды земель ограничены или исключены из хозяйственного оборота
Возможность сервитута	Право ограниченного пользования чужим земельным участком
Формирование потребительской стоимости	Осуществляется естественными силами в течение тысячелетий, приложением труда и капитала

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ “земельное законно-дательство, вопросы распоряжения, владения и пользования земельными ресурсами относятся к совместному ведения РФ и субъектов РФ”. Основным земельным актом в Краснодарском крае является Закон Краснодарского края “Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае” № 532-КЗ от 05.11.2002 г. с изменениями и дополнениями.

Постановления и распоряжения главы администрации местного самоуправления не должны противоречить настоящему закону. Каждый субъект РФ имеет свое региональное земельное законодательство и строит свою земельную политику, в том числе и политику городского землепользования, основываясь на законе субъекта РФ, так как, к сожалению, на федеральном уровне многие вопросы земельного права не урегулированы.

С принятием нового Земельного кодекса региональное законно-дательство унифицируется. Таким образом, государственные органы определяют основные направления земельной политики страны, а реализа-ции этой политики способствуют органы местного самоуправления.

В настоящее время в России ведется разработка концепции управления земельными ресурсами в РФ. Готовятся документы об основных направлениях земельной политики. Во-первых, надо знать, чем управлять, и с этой точки зрения Земля рассматривается как природный ресурс, объект недвижимости, средство производства в сельском хозяйстве, пространственный базис. Во-вторых, исходя из того, что земля является национальным достоянием и собственник не должен распоряжаться ею полновластно без учета интересов всего общества, необходимо государственное регулирование в целях рационального использования земель.

Государственное управление земельными ресурсами – это регулирующая и координирующая функция, нормы и правила, которые устанавливает государство в зависимости от того, в какой форме собственности находится земля.

Основные направления земельной политики государства: реформи-рование отношений на землю; совершенствование государственного управления земельными ресурсами и реформа системы платежей за землю. Обеспеченность земельными ресурсами – важнейший экономический и политический фактор развития страны. Управлять земельными ресурсами на такой огромной и богатой территории – дело непростое и весьма масштабное (земельно-ресурсный потенциал России 1709,8 млн га – это 12,5 % всей земной суши, 55 % всех черноземных почв, 50 % запаса пресной воды, 60 % запаса древесины хвойных пород, 30 % разведанных мировых запасов энергоносителей).

Государственное управление (рис.15) должно осуществляться независимо от формы собственности на землю, будь она государственная: РФ или субъектов РФ; муниципальная, частная: граждан или юридических лиц.

Задачи органов местного самоуправления, конечно, не столь масштабны (территория нашего города Новороссийска 83,49 тыс.га), но эффективность модели землепользования в границах муниципального образования полностью зависит от подхода местных властей при формировании политики городского землепользования.

Каковы же функции органа местного самоуправления в области использования земель?

Федеральный закон № 131 “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” определяет один из предметов ведения органов местного самоуправления – владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Есть ли муниципальная земельная собственность?

В границах муниципального образования, в том числе и в г.Новороссийске, находятся земли, имеющие различный правовой статус. Так, Конституция РФ 1993 г. (п.2 ст.9) ввела различные формы собственности на землю: частная, государственная, муниципальная и иные формы.

В соответствии с ГК РФ (ст.214) государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность) и субъектам РФ (например, краевая собственность).

По ГК РФ (ст.215) имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления.

Вопросы разграничения собственности на землю впервые затронуты в федеральном законе “О разграничении государственной собственности на землю”. Данным законом 60 % земель отнесено к федеральной собственности, необходимой для выполнения государственных функций по обеспечению развития и безопасности страны, сохранения целостности государства, приумножению национальных богатств.

К муниципальным землям могут быть отнесены:

- особо охраняемые природные территории местного значения;

- земли под обособленными муниципальными водными объектами;

- все категории земель:

- с недвижимым имуществом муниципалитета или частных лиц;

- земли, предоставленные гражданам, коммерческим организациям, органам местного самоуправления, МУП, МУ, другим некоммерческим муниципальным организациям;

- земли запаса в границах муниципального образования.

С 1991 г. все земли, за редким исключением, находились в ведении органов местного самоуправления, которые получили право распоряжаться ими путем передачи земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность, а также их предоставления на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды.

Вместе с тем, передача земли в ведение местных органов не означала ее передачу в муниципальную собственность. Ни прежнее, ни действующее законодательство РФ пока не содержат перечня категорий земель, из которых могут формироваться земельные участки как объекты права муниципальной собственности. Единственное исключение – это признание судом права собственности муниципального образования на бесхозяйные земельные участки (ст. 225 ГК РФ). Вышеупомянутый закон определил основные этапы разграничения земель по уровням собствен-ности:

1) составление реестров земель разных форм собственности;

2) нанесение на картографический материал и натурное описание;

3) регистрация права собственности в учреждениях Минюста.

Органы местного самоуправления осуществляют распоряжение муниципальными землями путем предоставления (передачи) и изъятия (выкупа) земельных участков гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном законодательством РФ и Краснодарского края.

Изъятие и предоставление земельных участков производится на основании постановлений и распоряжений соответствующего исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования. Компетенция органов местного самоуправления по вопросам предоставления и изъятия земельных участков, отнесенных к муниципальным землям, определяется Уставом муниципального образования, а также ФЗ № 131.

В г. Новороссийске полномочия по распоряжению муниципальными землями отнесены к компетенции главы Администрации г. Новороссийска. Управляющие городскими, сельскими и поселковыми округами данными полномочиями не обладают. На практике это означает: гражданин или юридическое лицо подают заявление по вопросу предоставления, изъятия, перерегистрации права на земельные участки, расположенные, например, на территории Раевского сельского округа, на имя главы администрации г.Новороссийска или его заместителя, курирующего вопросы земельных отношений на территории города.

Кроме того, Законом Краснодарского края “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае” органам местного самоуправления, кроме права распоряжения землями, отнесенными к муниципальным землям, делегировано право распоряжения земельными участками в границах городских и сельских поселений, являющихся собственностью Краснодарского края, например в случаях предоставления:

1) 2) п.9 Закона регулирует планировку и застройку территорий муниципальных образований

2) п.11 Закона регламентирует контроль над использованием земель на территории муниципального образования.

Какие функции администрации предусмотрены краевым законом “О местном самоуправлении в Краснодарском крае”?

Ст. 22 “Полномочия исполнительного комитета (администрации) в области сельского хозяйства, использования земли, охраны природы”:

а) выдает заключения для последующего изъятия и предоставления земельных участков гражданам или юридическим лицам из земель, отнесенных к собственности края и находящихся в границах муниципального образования;

б) планирует использование земель в границах муниципального образования.

Для осуществления управления территорией необходимо иметь исходную информацию: генеральный план города; проект городской черты; план земельно-хозяйственного обустройства (он определяет порядок использования земель за пределами городской черты; выполняется на основе генплана города).

Необходимо помнить, что функциональное использование земельных ресурсов определено генпланом города на период его действия;

в) предоставляет и изымает в установленном порядке земельные участки, относящиеся к муниципальной собственности;

г) осуществляет контроль над взиманием земельного налога;

д) устанавливает границы территории земель, переданных в ведение органов самоуправления;

е) осуществляет контроль над рациональным использованием земель; проведение работ по повышению их плодородия;

ж) защищает права собственников земли, землепользователей, арендаторов;

з) организует проведение работ по землеустройству; дает заключе-ние по планам земельных работ.

Ст. 23 “полномочия администрации в области строительства, транспорта и связи”:

а) разработка генплана города; проектов детальной планировки и застройки микрорайонов и других градостроительных комплексов; правил застройки населенного пункта;

б) разработка проекта черты городских и сельских поселений муниципального образования;

в) инвентаризация земель и других объектов недвижимости;

г) выдача разрешения на строительство объектов недвижимости.