Тема 5. Особенности управления и финансового обеспечения развития городского хозяйства

5.1 Основы прогнозирования и планирования в городском хозяйстве

Направления управления городом:

Обеспечение устойчивого и бесперебойного функционирования системы городского хозяйства.

Регулирование тарифов на услуги ЖКХ.

Обеспечение устойчивого функционирования системы пассажирского транспорта общего пользования.

Контроль уровня жизни социально-незащищенных слоев населения.

Мониторинг социально-экономической ситуации в городе.

Мониторинг цен на товары и услуги.

Отслеживание социально-политической ситуации в городе.

Обеспечение бесперебойной и эффективной работы учреждений здравоохранения города.

Оперативный мониторинг строительной отрасли.

Обеспечение контроля за состоянием наполняемости доходной части бюджета.

Разработка порядка финансирования расходов бюджета города в случае невыполнения плановых показателей доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.

Обеспечение дополнительных мер по эффективному и экономному использованию бюджетных средств, по ограничению принятия новых расходных обязательств, а также увеличению действующих бюджетных обязательств сверх утвержденных лимитов.

Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства.

Планирование экономического развития на уровне города включает мероприятия:

Мероприятие 1.2 Координация деятельности всех организаций, занимающихся ин-вестиционным процессом в городе

Рекомендации по исполнению: Создание периодически собирающейся координирующей организации, например Совета по инвестиционной политике при мэре города. Организационные функции при этом могут быть возложены на администрацию, содержательные - на Агентство экономического развития (АЭР) или Центр по инвестициям (ЦИ). В состав Совета должны войти все реальные участники инвестиционного процесса в городе - АЭР (ЦИ), представители администрации, городских предприятий, местной торгово-промышленной палаты, консалтинговых фирм, соответствующих организаций субъекта Федерации. Совет может принять и выполнять программу совместных действий на основе индикативного планирования инвестиционного процесса, направленную на согласование приоритетов муниципальной инвестиционной политики с программами развития предприятий города.

Мероприятие 2.1 Централизация и упрощение городских бюрократических процедур работы с инвесторами.

Рекомендации по исполнению: Внедрение системы максимальной “физической” централизации и упрощения бюрократических процедур, связанных с организацией и ведением деятельности предпринимателей. Размещение учреждений регистрации, лицензирования, получения разрешений и согласований и других процедур "под одной крышей". Необходимо решить вопрос о проведении представителями различных служб совместного приема посетителей в одном помещении по единому графику один или два дня в неделю. Желательно согласовать время и место приема с областными службами. Необходимо проработать идею куратора инвестиционного проекта со стороны администрации - единственного чиновника администрации, с которым проводит рабочий контакт инвестор и который сопровождает пакет документов по городским инстанциям. Результатом может стать значительное сокращение времени циркуляции инвестиционных документов.

Мероприятие 2.2 Совершенствование местной системы инвестиционных налоговых льгот

Рекомендации по исполнению: Необходим анализ и, возможно, пересмотр существующих налоговых льгот, кредитов, отсрочек платежей в направлении введения усовершенствованной системы предоставления и отзыва льгот. В частности, рекомендуется использование механизмов более точного учета сроков окупаемости вложенных средств, повышение уровня контроля и отчетности, введение фиксированной (в процентах) доли в доходной части городского бюджета на цели предоставления льгот. При разработке системы налоговых льгот необходима тесная координация с соответствующими структурами субъекта Федерации, в компетенции которых находятся гораздо более широкие возможности предоставления инвестиционных льгот. Вводимые льготы должны быть гибкими для четкого реагирования на меняющиеся экономические условия, но одновременно положения о льготах не должны иметь “обратной силы”. На первом этапе налоговые льготы могут быть введены для стимулирования “точек роста” (существующих предприятий, имеющих потенциал развития). Параллельно с этим для улучшения общего климата вводятся существенные льготы для нового предпринимательства. На втором этапе введение льгот корректируется - либо приобретает “сплошной” характер, либо приводится в соответствие с принятыми программами стимулирования приоритетных направлений, предлагаемых в плане экономического развития. В любом случае обязательным условием предоставления льгот должно стать прохождение проектом тщательной (но не слишком долгой) городской экспертизы.

Мероприятие 2.3 Совершенствование местной тарифной политики в сфере коммунальных платежей

Рекомендации по исполнению: Совершенствование тарифной политики более подробно представлено в блоке, посвященном реформированию жилищно-коммунального хозяйства, поэтому в данном разделе ограничиваемся простым перечислением:

- проведение аудита тарифов и выявление возможности их снижения и структурного совершенствования;

- введение четких и формализованных правил формирования и контроля тарифов, обеспечение раскрытия информации по формированию тарифной политики;

- пересмотр перечня возможных льгот по тарифам и платежам за городские коммунальные услуги и обоснование порядка их предоставления инвесторам.

Мероприятие 2.4 Совершенствование земельных отношений, землепользования и рынка недвижимости

Рекомендации по исполнению: Земельные отношения Обеспечение прав инвестора на землю является одним из ключевых элементов гарантии надежности его инвестиций. Инвестирование в здания и сооружения без получения гарантированных прав на земельный участок, на котором они расположены, не устраивает инвестора, предполагающего помещать капитал в реальный сектор экономики. Прежде всего это свойственно инвестору зарубежному, особенно наиболее массовому, “среднему”, не имеющему возможности делать венчурные вложения для закрепления на перспективных рынках. В связи с этим рекомендуется провести комплекс мер по развитию земельного рынка на основе передачи земельных участков в собственность или в долгосрочную аренду с использованием конкурентных процедур:

- перейти к предоставлению земельных участков на праве собственности, начав с выкупа земельных участков, расположенных под предприятиями, с переходом к продаже свободных участков;

- обеспечить конкуренцию при продаже и передаче долгосрочных прав аренды муниципальных земельных участков;

- ввести систему землепользования, предполагающую наличие фиксированных, но достаточно широких правил использования земельных участков на основе правового зонирования территории города.

Регистрация прав на недвижимое имущество Необходимо введение системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, которая обеспечивает государственную гарантию обладателям таких прав, единый учет и единый правовой порядок, без которого невозможно функционирование рыночных отношений в данной сфере. Для содействия введению такой системы необходимо упорядочение взаимоотношений организаций, в настоящее время занимающихся регистрацией прав на недвижимость, а также разработка правил регистрации права собственности на объекты незавершенного строительства. Рекомендуется также произвести отбор и оценку отдельных объектов муниципальной недвижимости для обеспечения гарантий инвестиций в приоритетные городские проекты.

Мероприятие 2.5 Провести оценку кредитоспособности города и составить кредитную книгу (паспорт) города

Рекомендации по исполнению: Данное мероприятие не относится к числу первоочередных с точки зрения инвестиционной программы. Оно предназначено прежде всего для целей привлечения в город заемных средств, однако сам факт того, что город занимается такой работой, повышает его инвестиционную привлекательность. Составление кредитной книги, то есть сбор и публикация статистических и аналитических материалов об экономическом, финансовом, политическом положении города, подготавливает базу для оценки рейтинга, а его присвоение (даже низкого рейтинга) косвенным образом способствует привлечению инвестиций.

Мероприятие 3.1 Составить инвестиционный профиль города (приложение 1)

Рекомендации по исполнению: В инвестиционный профиль города включаются данные о ресурсах, динамике экономики города, приводится величина основных предпринимательских издержек (на помещение, рабочую силу, услуги и др.), указываются имеющиеся льготы, приводится перечень наиболее значимых проектов. Данный материал выпускается на бумажных и желательно электронных носителях для распространения через электронные сети.

Мероприятие 3.2 Осуществлять мониторинг инвестиционных предложений городских предприятий, а также возможных источников инвестирования

Рекомендации по исполнению: Постоянная работа с городскими предприятиями в направлении содействия в подготовке инвестиционных проектов, доведения их до необходимых стандартов, ведения базы инвестиционных предложений. Ведение и актуализация базы данных потенциальных инвесторов, организация встречных контактов.

Мероприятие 3.3 Проводить маркетинговые мероприятия

Рекомендации по исполнению: Активное продвижение информации о городе, в частности распространение материалов инвестиционного профиля с использованием электронных средств (Internet), СМИ, рекламы, участия в международных и межрегиональных мероприятиях и др. В целом при организации деятельности по привлечению инвестиций необходимо сочетать принцип выравнивания условий бизнеса для всех предприятий с предоставлением льгот отдельным предприятиям по приоритетным направлениям. В ряде случаев городская администрация может организовать сопровождение отдельных инвестиционных проектов, выходящее за рамки обычного кураторства. Эти случаи касаются выполнения исключительно важных для города проектов общественного назначения (например, строительства уникального сооружения - моста, магистральной трассы, крупного объекта коммунальной инфраструктуры и др.). Такое сопровождение может заключаться в привлечении сотрудников администрации для аналитической, организационной и прочей работы, частичном финансировании накладных расходов из бюджетных средств и т. д. Принятие решения об административном сопровождении проекта принимается на Совете по инвестициям при мэре города (или другим аналогичным органом). После обсуждения и составления окончательного перечня задач и мероприятий необходимо провести примерную оценку затрат ресурсов на предлагаемую программу - финансовых, ресурсов рабочего времени и прочих. Необходимо также оценить ожидаемый эффект, в максимальной степени его формализовав (представив в денежном или другом принятом эквиваленте). Полученные данные будут учитываться при сведении всех разрабатываемых для плана экономического развития города целевых программ.

Городское хозяйство, будучи частью, общей городской системы, в свою очередь представляет собой сложный комплекс различных отраслей, тесно связанных между собой и объединенных общей целью – удовлетворением материально-бытовых потребностей населения в различных услугах и некоторых товарах. При этом производство и потребление услуг городского хозяйства совершаются, как правило, в месте жительства потребителей. По классификатору отраслей народного хозяйства городское хозяйство относится к непроизводственной сфере.

В состав городского хозяйства входят: - жилищно-коммунальное хозяйство; строительство и строительная индустрия местного значения; - торговля, общественное питание, службы быта; - системы управления, охраны общественного порядка, связи и информации, финансово-кредитные и многие другие учреждения, обслуживающие городские нужды.

Объекты социальной сферы относятся к городскому хозяйству в той части, в какой они являются имущественными комплексами и требуют обслуживания и ремонта.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является ведущей отраслью экономики города и самой крупной отраслью городского хозяйства. Оно представляет собой совокупность подотраслей, призванных обеспечивать жизнь и работу населения в нормальных условиях, а также снабжать предприятия отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами, такими как вода, газ, тепло и т.д.

Рисунок. Структура жилищно-коммунального хозяйства

Планирование работы предприятий городского хозяйства осуществляется на основе общих принципов и методологии планирования. Планирование осуществляется: на основе прямых договоров с заказчиком или представителем заказчика; с расчетом на собственные ресурсы предприятия; на основе динамичного саморегулирования экономических процессов, поддерживаемых соответствующими законодательными и нормативными актами и стимулируемых с помощью экономических рычагов ( налоговых льгот, процентов по вкладам и ссудам, валютного курса, норм амортизационных отчислений); использования маркетинга при определении объемов производства, реализации услуг и ценообразования.

В методологии планирования предприятий городского хозяйства используются система норм и нормативов. Под нормой понимается максимально допустимая величина абсолютного расхода ресурсов на изготовление единицы продукции (услуг) установленного качества. Норматив - относительная величина, которая характеризует степень использования орудий труда, предметов труда, их расходование на единицу площади, веса, объема. Нормы и нормативы разрабатываются по следующим группам:

1. Нормы затрат живого труда (нормы затрат рабочего времени на единицу продукции, услуги, нормы выработки продукции в единицу времени, нормы обслуживания, нормативы численности).

2. Нормы материальных затрат (удельные нормы расхода сырья, материалов, топлива, энергии и т.д.)

3. Нормативы использования средств труда (коэффициент использования производственной мощности, удельный вес установленного оборудования и т.д.)

4. Нормативы организации производственного процесса (длительность производственного цикла, объемы незавершенного производства, запасы сырья, материалов, топлива и т.д.)

5. Нормативы освоения производственных мощностей.

При планировании необходимо учитывать следующие особенности городского хозяйства:

1. Продукция (услуги) городского хозяйства имеет локальный характер и тесно связана с демографическими процессами населённых мест, размерами территорий, рельефом местности сложившейся планировкой города и климатическими особенностями. Планируемый объём продукции и услуг определяется на основе числа жителей города и норм потребления услуг на одного человека. Влияние других факторов учитывается с помощью специальных коэффициентов.

2. При планировании должны быть соблюдены пропорции между размером жилого фонда и производственными мощностями коммунальных предприятий, а также соответствующим развитием ремонтной базы.

3. Однородность продукции при планировании позволяет использовать натуральные показатели.

4. Совпадение производства и потребления продукции во времени и пространстве (отсутствие незавершенного производства) ориентирует планирование на жёсткую увязку производства и потребления продукции по часам суток и по соответствующему графику.

5. В связи с неравномерным потреблением услуг мощность планируется максимальной, исходя из пиковой нагрузки.

Целью функционирования предприятий городского хозяйства является предоставление качественных услуг. Под качеством услуг понимают: качество материального носителя (например воды); надёжность; устойчивость; экологическая и обычная безопасность предоставления услуг. Критерии оценки качества:

1) Определяются степенью достижения действующего стандарта на потребительские услуги, (например, санитарно-гигиенический стандарт качества воды).

2) Характеризуются вероятностью получения услуги потребителем в нужное время или уровнем гарантии функционирования основных фондов предприятия без аварий, без нарушений в работе. Этот критерий определяется количеством аварий, приходящихся на единицу стоимости основных фондов.

3) Понимаются способностью объекта функционировать после аварии. Определяется временем восстановления функциональных свойств после аварии.

4) Определяются степенью соответствия предельно допустимому уровню загрязнения окружающей среды (% сброса неочищенных сточных вод, количество твердого топлива сжигаемого в коммунальных котельных, площадь земель занятых под свалками.).

Оценка производится путем сравнения с нормативами.

К категории качества обслуживания населения жилищно-коммунальными услугами относится также показатель степени обеспеченности этой услугой.

Особенности планирования выступают в виде ограничений в использовании принципов свободного предпринимательства. Такие показатели, как прибыль, рентабельность, фондоотдача, фондоёмкость не являются характерными для предприятий городского хозяйства. Предпочтение отдаётся показателям качества, однако следует учитывать, что степень предпочтения по группам предприятий городского хозяйства различная. В зависимости от характера доходов выделяют следующие группы предприятий городского хозяйства:

1) Предприятия, полностью покрывающие свои расходы доходами от реализации своих услуг.

2) Предприятия, доходы которых частично покрывают расходы. Остальные расходы компенсируются бюджетом.

3) Предприятия, находящиеся на бюджетном финансировании.

В условиях формирования рыночной экономики необходимо стремиться к тому, чтобы большинство предприятий самостоятельно возмещало свои расходы. Дотации из бюджета должны выплачиваться в виде оплаты работ по заказу муниципалитета. Муниципальный заказ для каждого предприятия должен формироваться исходя из стратегического плана развития города, учитывающего схему размещения и развития градообразующих предприятий, демографического прогноза, нормативных требований развития сферы обслуживания, программ мониторинга жилищно-коммунальной сферы, учитывающей степень охвата и уровень обеспеченности ЖКУ. На основе муниципального заказа заключаются договоры, в которых указываются:

- Объём работ.

- Тариф или оплата работ.

- Качество выполняемых работ и условия снижения оплаты при плохом качестве.

- Права и обязанности сторон.

- Объём капитальных вложений, финансируемых муниципальным заказчиком.

- Сроки реализации.

Договор подкрепляется расчётами. На основе договора составляется план работ предприятия на год с поквартальной разбивкой. Так как показатели плана носят вероятностный характер, то все расчёты выполняются в ценах текущего года. Корректировка плана производится в процессе работы предприятия. В составлении годового плана принимают участие все службы предприятия. Последовательность составления плана у каждого предприятия своя.

План экономического и социального развития предприятий городского хозяйства в настоящее время включает следующие разделы:

1. План производства и реализации продукции или услуг (производственная программа).

2. План капитального вложения и капитального строительства.

3. План материально-технического обеспечения.

4. План по труду и заработной плате.

5. План по издержкам.

6. Финансовый план.

7. План социального развития коллектива.

8. План повышения экономической эффективности.

Количество предприятий городского хозяйства зависит от численности, характера расселения и норм потребления. Чем больше город по численности населения и территории, тем больший объем услуг должны предоставлять предприятия городского хозяйства не только в абсолютных цифрах, но и в расчете на одного жителя. В больших городах необходима хорошо развитая сеть общественного транспорта и дорожная сеть. Повышение этажности жилых зданий вызывает потребность в лифтовом хозяйстве, подаче на верхние этажи воды, тепла, растет потребление электроэнергии и т.д. Городское хозяйство обладает рядом особенностей, которые оказывают существенное влияние на экономику хозяйства и производственно-хозяйственную деятельность предприятий. Особенности городского хозяйства:

- комплексный характер предоставляемых населению услуг отдельными элементами городского хозяйства;

- ограничение возможности концентрации производства - отрасли городского хозяйства должны быть развиты пропорционально;

- местный характер производства;

- тесная связь городского хозяйства с промышленностью и др.

Данные особенности определяет следующие характерные черты производственно - эксплуатационной деятельности предприятий городского хозяйства.

Характерные черты городского хозяйства:

- мощность предприятий рассчитана в основном для удовлетворения потребностей городского населения и зависит от территориальных, социальных и др. особенностей. В городском хозяйстве преобладают небольшие по размеру предприятия;

- производственный процесс организуется с учетом неравномерности потребления их продукции. Процент резервной мощности на предприятиях городского хозяйства очень высок;

- необходимость бесперебойной работы, так как невыполнение производственной программы за тот или иной период времени не может быть компенсирован последующим перевыполнением плана, оказанием услуг сверх плана;

- численность основного эксплуатационного персонала большинства коммунальных предприятий зависит не от объема выпускаемой продукции, а от количества обслуживаемого оборудования и режима работы предприятия;

- труд основных эксплуатационных работников коммунальных предприятий оплачивается по повременно-премиальной системе, так как, в большинстве случаев, объем продукции от предприятия не зависит;

- большинство коммунальных предприятий производит однородную продукцию, что обуславливает упрощенное планирование, учет и анализ хозяйственной деятельности;

- из-за короткого производственного цикла большинство коммунальных предприятий не имеет незавершенного производства;

- коммунальные предприятия, оказывающие услуги, не потребляют основных материалов, но в большом количестве потребляют вспомогательные материалы (топливо, энергия и др.) и в себестоимости продукции высокий процент занимает зарплата.

Особенности ЖКХ обусловлены спецификой отрасли, которая объединяет в себя сложный конгломерат различных подотраслей, тесно связанных едиными целями, задачами и проблемами. Это комплексность отрасли, специфичность критериев эффективности ее функционирования. Такие показатели как рентабельность, выработка, фондоотдача, не всегда являются пригодными для ЖКХ. Более важными являются критерии качества, комфортности и др.