Правотворческое направление институализации правового мониторинга в первую очередь требует закрепления его системы и нормативной основы осуществления данной деятельности. 3 страница
Проект Указа устанавливает систему мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утверждает положение о нем <1>. Согласно проекту мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую деятельность по наблюдению, анализу и оценке состояния нормативных правовых актов Российской Федерации и практики их применения.
--------------------------------
<1> Предлагаемая проектом Указа система мониторинга правоприменения ранее была изложена в докладе Минюста России Президенту Российской Федерации от 10 апреля 2009 г N 01/3490-АК и одобрена Д.А. Медведевым (письмо Контрольного управления Президента Российской Федерации от 22 июня 2009 г. N А8-2354-2).
Целью проведения мониторинга правоприменения является совершенствование нормативных правовых актов Российской Федерации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Предполагается, что в ходе этой деятельности будут решаться следующие задачи:
- получение информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека;
- выработка предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Данная деятельность будет осуществляться на плановой основе - в соответствии с Планом мониторинга правоприменения (далее - Планом), утвержденным Правительством РФ с учетом ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлений деятельности Правительства РФ, утверждаемых на определенный период, программ социально-экономического развития государства, иных программных документов и поручений Президента РФ и Правительства РФ.
Проект Плана будет разрабатываться Министерством юстиции РФ на основе предложений федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также поступивших предложений от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Центрального банка РФ, Общественной палаты РФ, государственных корпораций до 1 октября года, предшествующего планируемому периоду.
Предложения в проект Плана будут формироваться с учетом информации институтов гражданского общества и средств массовой информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации.
План должен содержать виды и объекты мониторинга, наименования федерального органа исполнительной власти, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которыми будет проводиться мониторинг, требования к информации, показатели, которые будут анализироваться и оцениваться, сроки проведения мониторинга и представления доклада в Министерство юстиции РФ.
Проект Плана вносится Министерством юстиции РФ в Правительство РФ до 1 ноября и утверждается им не позднее 31 декабря года, предшествующего планируемому периоду. Он направляется Правительством РФ в Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, федеральные органы исполнительной власти, высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральную прокуратуру РФ, Уполномоченному по правам человека в РФ, Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ, Центральный банк РФ, Общественную палату РФ, государственным корпорациям.
Мониторинг правоприменения будет проводиться федеральными органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации согласно методике, утвержденной Правительством Российской Федерации, и включать наблюдение, анализ и оценку практики:
- выполнения решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
- принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов;
- принятия в случаях, предусмотренных актами Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов;
- реализации нормативных правовых актов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществляющими правоприменительные функции.
Согласно проекту федеральным органам исполнительной власти и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право проводить мониторинг правоприменения также и по собственной инициативе.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют сбор информации, в том числе путем направления поручений их территориальным органам, подведомственным федеральным службам и агентствам, а также федеральным государственным учреждениям.
Информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации может быть запрошена у общественных, научных, правозащитных и иных организаций, экспертных советов при органах государственной власти, политических партий, средств массовой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По результатам обобщения, анализа и оценки информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации подготавливается проект доклада о результатах мониторинга правоприменения (далее - проект доклада) в срок, установленный Планом.
В проекте доклада должны быть отражены обобщенная информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и (или) деятельности органов государственной власти Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> В проекте Указа Президента, утверждающего Положение, содержится норма, согласно которой высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) при подготовке Доклада должны будут отражать в нем также результаты мониторинга правоприменения, представленные главами местных администраций. В свою очередь, главы местных администраций обязываются представлять материалы (результаты) проведенного мониторинга правоприменения высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) в установленный последними срок.
Для публичного обсуждения проект доклада на следующий рабочий день после окончания его подготовки будет размещаться федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, за исключением разделов проекта доклада, содержащих сведения, составляющие государственную тайну. Он будет доступен на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в течение десяти рабочих дней со дня его размещения.
Поступившая по информационно-телекоммуникационной сети Интернет информация по проекту доклада подлежит обязательному рассмотрению федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и по его решению учитывается при доработке проекта доклада.
Доработанный с учетом публичного обсуждения доклад о результатах мониторинга правоприменения будет направляться федеральным органом исполнительной власти, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в Министерство юстиции Российской Федерации в срок, установленным планом, а также подлежать размещению на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Результаты мониторинга правоприменения, проводимого федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе, по их решению могут направляться в Министерство юстиции Российской Федерации.
Министерство юстиции Российской Федерации на основе поступивших докладов о результатах мониторинга правоприменения, а также материалов (результатов) проведенного мониторинга правоприменения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Центрального банка РФ, Общественной палаты РФ, государственных корпораций готовит проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее - проект доклада Президенту РФ).
В ходе этой работы предполагается запрашивать сведения и комментарии в правозащитных, общественных, научных и иных организациях, средствах массовой информации. Эти сведения и комментарии должны быть использованы при подготовке проекта доклада Президенту РФ.
В проекте доклада Президенту РФ будет отражаться обобщенная информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, а также будут учитываться предложения по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и (или) деятельности органов государственной власти Российской Федерации, изложенные в представленных в Министерство юстиции РФ соответствующих докладах и материалах.
Кроме того, в проект доклада предполагается включать результаты реализации ранее высказанных предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и (или) деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Проект доклада Президенту РФ будет направляться ежегодно Министерством юстиции Российской Федерации в установленном порядке в Правительство Российской Федерации не позднее 1 мая для его рассмотрения и представления Президенту Российской Федерации.
После рассмотрения Президентом РФ доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации подлежит опубликованию Министерством юстиции РФ в средствах массовой информации, а также размещению на официальных сайтах Президента РФ, Правительства РФ и Министерства юстиции РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Упомянутый выше проект Постановления Правительства Российской Федерации утверждает Методику проведения мониторинга правоприменения (далее - Методика), определяющую правила его проведения.
Методикой предусматриваются следующие виды мониторинга правоприменения:
- отраслевой - мониторинг, осуществляемый для получения информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации и выполнения решений Конституционного Суда РФ, постановлений Европейского суда по правам человека в определенной сфере правового регулирования;
- межотраслевой - мониторинг, осуществляемый для получения информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения межотраслевого характера;
- точечный - мониторинг, осуществляемый для получения информации о практике применения конкретного нормативного правового акта Российской Федерации или его части, о практике выполнения отдельных решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека;
- оперативный - мониторинг, осуществляемый для получения информации о практике применении нормативных правовых актов Российской Федерации в течение первого года их действия.
При проведении мониторинга правоприменения предполагается осуществлять анализ, обобщение и оценку практики применения следующих нормативных правовых актов Российской Федерации:
- Конституции РФ;
- международных договоров Российской Федерации;
- федеральных конституционных законов;
- федеральных законов;
- законов Российской Федерации, основ законодательства Российской Федерации, постановлений Верховного Совета РФ, Съезда народных депутатов РФ, постановлений и указов Президиума Верховного Совета РФ;
- указов Президента РФ;
- постановлений Правительства РФ;
- нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты.
Кроме того, в ходе мониторинга должна рассматриваться также практика применения нормативных правовых актов СССР, РСФСР, сохраняющих действие на территории Российской Федерации.
При проведении мониторинга правоприменения по вопросам выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека подлежит анализу, обобщению и оценке практика выполнения постановлений и определений Конституционного суда РФ, а также постановлений Европейского Суда по правам человека.
Методикой определены основные виды информации, используемой при проведении мониторинга правоприменения. Его информационную базу составят:
1) информация федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, их территориальных органов;
2) информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
3) статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, обобщенная высшими судебными органами, органами прокуратуры, внутренних дел, антимонопольными органами, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным РФ при Европейском суде по правам человека, Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка, Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Общественной палатой РФ;
5) информация общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
6) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований;
7) информация, полученная через средства массовой информации;
8) информация, поступившая от граждан.
Мониторинг правоприменения предполагается проводить по видам и объектам мониторинга, а также по показателям, утвержденным в плане его проведения.
При проведении мониторинга по вопросу принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами и (или) актами Президента РФ, в части принятия нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов будет анализироваться, обобщаться и оцениваться практика применения нормативных правовых актов Российской Федерации по следующим показателям:
- принятие нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов;
- несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти при издании нормативного правового акта;
- наличие (отсутствие) в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
- искажение смысла положений федерального закона и (или) акта Президента РФ на подзаконном уровне регулирования при принятии;
- пробелы в правовом регулировании общественных правоотношений;
- коллизия норм права;
- ошибки юридико-технического характера.
При проведении мониторинга по вопросу практики применения нормативных правовых актов Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществляющими правоприменительные функции, анализироваться, обобщаться и оцениваться будет практика применения нормативного правового акта Российской Федерации правоприменительными органами по следующим показателям:
- использование положений нормативных правовых актов для определения статуса государственных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;
- использование положений нормативных правовых актов в качестве оснований совершения юридически значимых действий;
- использование положений нормативных правовых актов для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов актов;
- наличие (отсутствие) в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
- коллизия норм права;
- пробелы в правовом регулировании общественных правоотношений;
- искажение смысла положений нормативного правового акта при его применении;
- неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;
- неиспользование права органами государственной власти, органами местного самоуправления при применении нормативного правового акта;
- нарушение единообразия практики применения нормативных правовых актов;
- количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта;
- количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативного правового акта;
- количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, урегулированными нормативным правовым актом, и основания их принятия;
- число и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности;
- социально-экономические последствия действия нормативного правового акта.
При мониторинге выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека предполагается анализировать, обобщать и оценивать практику выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека по следующим показателям:
- принятие нормативных правовых актов, направленных на выполнение решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека;
- количество судебных актов, пересмотренных по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с принятием решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека.
Кроме того, при мониторинге выполнения постановлений Европейского суда по правам человека анализируется, будет обобщаться и оцениваться практика выполнения постановлений Европейского суда по правам человека по показателю выплаты денежных компенсаций истцам при вынесении соответствующих постановлений Европейского суда по правам человека.
Анализ, обобщение и оценка практики применения нормативных правовых актов Российской Федерации при необходимости смогут проводиться по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации).
Завершая обзор основного содержания планируемой системы мониторинга правоприменения, представляется необходимым обратить внимание на следующие проблемные вопросы.
Институциональное обособление мониторинга правоприменения представляется искусственным и методологически неправильным. Проводить последовательное и систематическое наблюдение правоприменительной практики, анализировать и оценивать эффективность реализации законов и иных нормативных правовых актов, абстрагируясь от самих актов, невозможно.
Изучение правоприменения является одним из элементов (этапов) правового мониторинга. Поэтому наблюдать, анализировать и оценивать соответствующую практику возможно только в ходе мониторинга, объектами которого являются не только акты реализации законов и иных нормативных правовых актов, но и сами законы, а также подзаконные акты, т.е. в процессе правового мониторинга.
Сама концепция и содержание рассмотренных выше проектов нормативных правовых актов не противоречат данному тезису. Очевидно, что название проектов значительно уже их содержания. Технология мониторинга, предусмотренная ими, предусматривает проведение именно правового мониторинга, а не только мониторинга правоприменительной практики. На это указывают: включение в перечень объектов мониторинга правоприменения законов и иных нормативных актов; установление показателей для их анализа и оценки; определение последовательности "технологических операций", производимых субъектами мониторинга, которая укладывается в схему "от наблюдения, анализа и оценки нормативных правовых актов - к изучению практики их реализации и определению эффективности правового регулирования в целом", и др.
Можно предположить, что разработчики проектов в формулировании названия актов были связаны поручением Президента Российской Федерации и содержанием пп. "а" п. 7 раздела IV Национального плана противодействия коррупции. Однако это порождает не только терминологическую неточность, но и создает предпосылки, затрудняющие дальнейшую институализацию правового мониторинга в стране, так как разрушает уже выверенную и апробированную в субъектах Российской Федерации концепцию данной деятельности, а также усложняет задачу создания законодательной основы правового мониторинга.
В первом параграфе настоящей главы было изложено авторское видение правовой основы этого института. Одним из элементов, ее составляющих, названы нормы Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" (который до настоящего времени не принят). Создание систем "мониторинга правоприменения", "мониторинга в правотворчестве" <1> и т.п. затруднит (по крайней мере, в технико-юридическом плане) закрепление общих начал правового мониторинга в упомянутом Законе.
--------------------------------
<1> См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009.
В рассмотренных проектах впервые в перечне объектов мониторинга названа Конституция РФ. О важности этого установления подробно шла речь во втором параграфе первой главы настоящей работы. Положительно оценивая данную новеллу, заметим, что анализировать и оценивать эффективность реализации конституционных норм по одним и тем же показателям и критериям, которые предусмотрены для законов и подзаконных актов, едва ли правильно. Принимая во внимание специфику Основного Закона государства, полагаем, что для мониторинга Конституции РФ и практики реализации ее норм потребуется специальная методика. Если это делать в рамках подготовленных Министерством юстиции РФ проектов, то как минимум необходимо дифференцировать показатели и критерии, используемые в ходе мониторинга Конституции РФ и иных законов, а также подзаконных актов.
В то же время исключение из числа объектов мониторинга правоприменения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов (как это сделано в проекте методики) не соответствует комплексному характеру данной деятельности. Реализация нормативных правовых актов Российской Федерации осуществляется на всех уровнях власти, в том числе путем принятия нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Необходимость анализа и оценки нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации вытекает также из положений ст. 72 Конституции Российской Федерации. При этом мониторинг правоприменения должен предусматривать и оценку реализации нормативных правовых актов Российской Федерации органами местного самоуправления.
Представляется также целесообразным включить в состав "инициативных" субъектов мониторинга правоприменения Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека. Внести соответствующие дополнения по текстам проектов.
Задачи мониторинга правоприменения, определенные в подготовленной Минюстом РФ методике, на наш взгляд, несколько сужены. Они ограничены получением информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнении решений Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека и выработкой предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Мониторинг правоприменения, на наш взгляд, должен обеспечивать решение таких задач, как:
1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования общественных отношений;
2) корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации: выявление противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании;
3) выявление тенденций развития системы российского законодательства, определение возможности использования позитивного зарубежного опыта в отечественном нормотворчестве;
4) определение степени урегулированности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспективных направлений законотворческой деятельности;
5) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и между собой;
6) определение эффективности нормативных правовых актов и практики их реализации.
Перечень видов мониторинга правоприменения, предусмотренных проектом методики, следует дополнить указанием на "тематический" мониторинг, осуществляемый для получения информации о фактических результатах реализации отраслевого закона (законов) соответствующим органом государственной власти, органом местного самоуправления.
В число источников информации, используемой при проведении мониторинга правоприменения, целесообразно включить информацию органов внутренних дел, а также дополнительно информацию о результатах рассмотрения обращений граждан.
В целях обеспечения проведения всех предусмотренных проектом методики видов мониторинга правоприменения необходимо конкретизировать процесс планирования данной деятельности с тем, чтобы мониторинг правоприменения проводился на основании ежегодного плана, а также отраслевых и региональных планов мониторинга правоприменения.
Проект Положения не предусматривает правовой формы утверждения (одобрения, согласования) ежегодного Плана мониторинга, а также доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. Это порождает неопределенность юридической силы данных документов и их соотношение с другими актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Принимая во внимание, что основу ежегодного проведения мониторинга правоприменения составляют два документа - Программа и План, - необходимо уточнить в тексте проекта Положения соотношение между ними.
Могут быть предложены несколько вариантов:
1) ограничиться одним документом, например программой;
2) программа является документом общего директивного характера, рассчитанным на длительное время (3 - 5 лет), а план носит конкретный характер, является руководством к действию и принимается на текущий год.
Кроме того, проектом Положения следует предусмотреть срок направления утвержденного Правительством РФ Плана мониторинга правоприменения его субъектам.
Структура Доклада Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения должна быть нормативно определена. Представляется логичным сформулировать все элементы содержания указанного доклада в соответствующем пункте проекта Положения. В этой связи предлагается выделить в структуре проекта доклада Президенту РФ следующие виды информации (рубрики):
1) о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации;
2) о реализации ранее высказанных предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации;
3) об исполнении решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека;
4) предложения по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации и (или) деятельности органов государственной власти Российской Федерации, изложенные в представленных в Министерство юстиции РФ соответствующих докладах и материалах.
Учитывая важность принятия превентивных мер по предотвращению нарушений Российской Федерацией принятых на себя обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), представляется необходимым рассмотреть возможность включения в механизм мониторинга правоприменения в качестве его объектов постановлений Европейского суда по правам человека, вынесенных в отношении не только Российской Федерации, но и других стран - участниц Конвенции, в части принятия мер общего характера (по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики).