Бюрократическая модель управления организацией
Очевидно, что это далеко не полный перечень возможных действий специалиста по управлению. Опыт показывает, что ему приходится заниматься рекламой, "выбиванием" дополнительных средств и многими другими видами деятельности. Ясно, что настоящий управленец должен быть высокопрофессиональным работником. В организации те, кто занимается выполнением функций управления, входят в особую группу, называемую бюрократической администрацией, деятельность которой необходимо проанализировать.
Бюрократия. Под бюрократией обычно понимается организация, состоящая из ряда официальных лиц, должности и посты которых образуют иерархию и которые различаются формальными правами и обязанностями, определяющими их действия и ответственность. Термин "бюрократия" французского происхождения, от слова "бюро" -офис, контора. Формы правления бюрократии заимствованы из классических греческих полисов: власть немногих - олигархия; власть одного - автократия; власть всех, народа - демократия.
Бюрократия в современном, буржуазном виде возникла в Европе в начале ХГХ в. и сразу же стала означать, что официальные должности, чиновники и управляющие, обладающие специальными знаниями и компетенцией, становятся ключевыми фигурами в управлении. Возникновение бюрократии в обществе с развивающейся фабричной системой, усложнением структуры организованных групп было безусловно явлением прогрессивным. Бюрократия имела доступ ко всем рычагам управления и потому была всесильна и подчинялась только "интересам дела"; она обеспечивала четкость и однозначность потоков информации в организациях. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса, иметь специальное образование, быть компетентным. Идеальный тип бюрократа, его отличительные свойства лучше всего описаны М. Вебером (6 и 216). В соответствии с учением М. Вебера для бюрократии характерны следующие свойства:
Личности, входящие в органы управления организации, лично свободны и действуют только в рамках "безличных" обязанностей, существующих в данной организации. "Безличный" здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивиду, который может занимать их в определенный момент времени.
Ярко выраженная иерархия должностей и позиций. Это означает, что определенная должность будет доминирующей над всеми ниже-стоящими и зависимой по отношению к должностям, находящимся выше ее. При иерархических отношениях индивид, занимающий определенную должность, может принимать решения относительно индивидов, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях.
Ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей и позиций. Предполагается компетентность индивидов в каждой должности по узкому кругу проблем.
Индивиды нанимаются и продолжают работу на основе контракта. Отбор действующих индивидов производится на основании их квалификации. Людям, занимающим должности в организациях, выплачивают зарплату, размер которой зависит от занимаемого ими уровня в иерархии.
Бюрократия представляет собой карьерную структуру, в которой продвижение производится по заслугам или по старшинству, независимо от суждений начальника. - Должность, занимаемая индивидом в организации, рассматривается им как единственное или по крайней мере главное занятие.
Деятельность представителей бюрократии основывается на строгой служебной дисциплине и подлежит контролю.
Определив специфические свойства бюрократии, М. Вебер разработал таким образом идеальный тип управления организации. Бюрократия в таком идеальном виде представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации, Ее характеризует строгая ответственность за каждый участок работы, координация в решении задач, оптимальное действие безличных правил, четкая иерархическая зависимость.
Однако такое идеальное положение не существует в действительности, более того, бюрократия первоначально предназначенная для достижения целей организации, на деле часто отходит от них и начинает не только работать вхолостую, но и тормозить все прогрессивные процессы. Она доводит формализацию деятельности до абсурда, ограждаясь формальными правилами и нормами от реальности.
Отрицательные качества, присущие бюрократии, частично анализируются в модели бюрократии Р. Мертона (рис. 11).
Р. Мертон полагает, что постоянное неукоснительное следование формальным правилам, уступчивость и конформизм, проявляющие при этом, в конечном счете приводят к потере индивидами способности принимать самостоятельные решения. Постоянная опора на правила руководства к действию приводит к тому, что они становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом, вместо того чтобы заставить эти правила и нормы работать на результат. Все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетентности. Р. Мертон назвал это явление "обучением неспособности". Следствием такого "обучения" является стереотипный бюрократ, не имеющий воображения и способности к творчеству, негибкий в применении официальных норм и правил в ситуациях простых и ясных для все кроме него. Другое следствие бюрократизации - кастовость, замкнутость бюрократов, возвышение их над другими людьми, попытка показать, что они знают тайные пружины управленческого механизма.
Модель бюрократии Р. Мертона начинается с требований контроля над элементами социальной структуры организации. Эти требования заключаются в попытке создания у членов организации необходимого поведения и мотивации на выполнение заданий. Руководитель-бюрократ в этих условиях начинает заботиться прежде всего о безопасности своего положения, в связи с чем он предпочитает опираться на формальные правила и свою формальную власть. За этими правилами он не видит реальных исполнителей и все более утрачивает контроль за ситуацией. Это заставляет его еще больше заботиться об упрочении и защите своего служебного положения. Круг замыкается. Руководитель не может обеспечивать надлежащий контроль и принятие обоснованных управленческих решений.
Несмотря на изначально заложенную в бюрократии опасность потери компетенции и "обюрокрачивания" деятельности в сфере управления, такая форма управления в настоящее время является единственно работоспособной и приемлемой. Поэтому одной из основных задач современного управления служит изменение роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными М. Вебером. Путь к достижению этой цели многие исследователи видят в изменении установок представителей бюрократии, в установлении связи их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.
Как уже было сказано, управление и организация – это две стороны одной медали – упорядоченности, саморегуляции общества. Что же представляет собой управление с точки зрения на него как на организационный процесс?
Как бы то ни было, социальное управление, и в широком смысле этого слова, и в узком его значении, как форма управления организациями со стороны других, вышестоящих организаций, так и в форме внутриорганизационного управления имеет сложный характер: как с точки зрения форм и уровней его проявления, так и с точки зрения на то, как оно устроено, какова его структура, каковы его слагаемые.
А.И.Пригожин называет три основных компонента, из которых складывается социальное управление. Это (1) целевое управленческое воздействие; (2) организационный порядок; (3) самоорганизация.
Остановимся подробнее на каждом из этих структурных компонентов социального управления.
Целевое управленческое воздействие. Его механизм состоит из целеполагания и целеосуществления, то есть цели должны быть осуществимыми, а вся деятельность должна начинаться постановкой цели. Сущностью самого же процесса управления в данном отношении является достижение запрограммированного результата. Единство целеполагания и целеосуществления – это основа, фундамент социального управления.
Целевое управляющее воздействие реализуется (осуществляется) через два этапа деятельности: первый – определение целей-заданий и второй – разработка технологии их достижения. С точки зрения конечного результата эти два этапа равноценны. Главной характеристикой деятельности по реализации цели является её целесообразность , иными словами, – соответствие (адекватность) её (ей) технологии процесса реализации, достижения цели. При этом весьма важным является тогда, когда осуществляется деятельность по достижению цели, предупреждение отклонения от цели, что может быть вызвано самыми различными факторами.
Целевое управляющее воздействие – это результат деятельности, творчества особой категории работников, специально и профессионально занимающихся управлением – управленцев, специально обособленных от других работников – исполнителей. Это профессиональное обособление решения от исполнения означает разделение работников на управляющих и управляемых и порождает отношения власти. “Управление, – пишет А.И.Кравченко, – всегда основывается на презумпции власти и полномочий, на подчинении нижестоящих вышестоящим, на явном или скрытом давлении одних в сторону других…” (Социология. М., Изд. центр “Академия”, 97. с.279).
Управление может принимать авторитарную или демократическую формы, но оно всегда остаётся определенным режимом деятельности индивидов или групп, ограничением свободы действий. Вряд ли однако можно согласиться с тем, что стремление к достижению управленческой карьеры и вообще обозначенное выше разделение работников на управляющих и управляемых, как считает А.И.Кравченко, “объективно связаны с несправедливостью”. С недовольством – да, с несправедливостью – нет. Поскольку такого рода отношения – отношения власти, подчинения, – получают всеобщий характер, управление выступает как социальный институт.
Все звенья управления , кроме высшего и низшего, являют себя в двух ипостасях: как управляющие по отношению к нижестоящим и как управляемые к вышестоящим. На рисунке показана управленческая пирамида с обозначением уровней управления и названий должностей в американских компаниях.
Примечание: пунктиром обозначено то, что входит в структуру организации, но не входит в структуру управления, что, кстати, весьма спорно.
Более прав А.И.Пригожин, который пишет, что в отношениях по управлению участвуют несколько категорий работников: высшие руководители, работники среднего и низшего звена, рабочие цехов, служащие заводоуправления, акционеры внутренние и внешние. Но только “более прав”, ибо в управленческих отношениях участвуют не несколько категорий работников, а все категории (хотя бы как объекты управления). Не все управляют, но каждый так или иначе находится в поле действия управления.
Иное дело, если рассматривать, как это иногда делается, управленческие отношения в узком смысле этого термина. Так в словаре “Социальное управление” читаем: “Управленческие отношения возникают при взаимодействии людей, участвующих в социальном управлении, то есть в процессе выполнения ими функций по упорядочению жизнедеятельности общества и его подсистем” (стр.171).
Существует два вида целевого управляющего воздействия (по источнику воздействия): 1) внешнее или централизованное управление и 2) самоуправление (самоуправление той или иной конкретной организации). В первом случае орган управления находится за рамками управляемой организации (скажем, управление районами со стороны областного центра, областной администрации). Во втором случае орган управления находится внутри самой организации, как её управляющая структура. Можно сказать что, такая организация имеет какую-то автономию и для неё характерно самоуправление она включает в себя как управляющую, так и управляемую подсистемы.
Не следует однако смешивать в данном случае самоуправление организации с самоуправлением, при котором все решения, касающиеся, например, целеполагания организации, принимаются сообща, с участием всех работников организации (или как оно трактовалось К.Марксом применительно к коммунистическому обществу).
В отношениях управления участвуют самые различные категории работников организации. Их интересы и цели различны. Однако только при их существенном достаточном совпадении, единстве, взаимосогласованности, и только поэтому, возможно полноценное функционирование организации.
Задача управления – максимально расширить общую, совпадающую часть целей. И здесь чрезвычайно важное значение имеет самоуправление.
Организационный порядок
Организационный порядок – это форма проявления (разновидность) социального порядка. Его особенность или специфика заключается в том, что он есть продукт прошлого управленческого труда. Это так называемый накопленный управленческий труд. Наряду с ним существует и живой управленческий труд – трудовая деятельность по управлению функционированием и изменением организаций, осуществляемая в данный момент их жизнедеятельности.
По отношению к работе управляющего результат прошлого управленческого труда – нормы, цели, связи, сформированные ранее, выступают как объективные условия, ограничения. И управляющий действует в рамках этой, от него во многом независимой нормативной системы. Отдельные элементы такой системы складываются стихийно, а другие являются результатом как раз прошлого управленческого труда.
Прошлая управленческая деятельность материализуется в таких элементах управленческих отношений, как право, административный распорядок, режим. Продуктами прошлого управленческого труда являются позиции, статусы, зависимости, структуры; такие объекты, как целевые группы, организации, социальные институты. Прошлый управленческий труд накапливается и существует затем в различных формах сознания: цели, установки, знания. Накапливается он и в виде разного рода документов, технических средствах. Заметим, что его объём со временем возрастает так же, как прошлый, накопленный труд вообще.
Процесс актуального труда, то есть имеющего место в данный момент, есть процесс соединения живого и накопленного труда. Не является исключением в этом отношении и современный процесс управленческого труда: он есть соединение живого и накопленного (прошлого) управленческого труда. Поэтому уже накопленный управленческий труд, являясь обезличенным (безличностным), играет как бы двоякую роль в каждый данный момент: он, с одной стороны, – является основой, фундаментом осуществляемого ныне управления, ограничителем субъективизма, произвола, компенсирует ограниченные порой способности субъекта управления; обеспечивает этому последнему определённый автоматизм управленческой деятельности, а, с другой стороны, – ограничивает управленческое творчество руководителей, управляющих, менеджеров. Ограничивает традициями, привычками, устоявшимися нормами и правилами, которые не всегда эффективны сегодня, – в новых социальных условиях.
Наличный организационный порядок всегда обладает известной неполнотой и как таковой никогда не бывает достаточным, чтобы автоматически обеспечить всю полноту текущего управления организаций. Как раз живой управленческий труд и нейтрализует эту неполноту и недостаточность уже существующего и сложившегося ранее организационного порядка. Более того, живой управленческий труд способен вносить в сложившийся организационный порядок изменения, создаёт новые его элементы.
И всё же, как уже было сказано, он существует, этот порядок, и во многом, так или иначе, определяет в каждый данный момент жизнедеятельность социальных организаций, а вместе с ними и жизнь общества в целом.
Самоорганизация. Действие этого фактора социального управления дополняет и восполняет то, что не могут обеспечить два первых (уже рассмотренных) – целевое управленческое воздействие и организационный порядок. Причём данный фактор (его действие и результаты его действия) имеет силу как в применении к обществу в целом, так и к отдельным его подсистемам, включая даже небольшие организационные образования. Тогда, когда первые два фактора не справляются с тем, чтобы придать системе достаточную упорядоченность, работает (или начинает давать себя знать, обнаруживать) самоорганизация. “Механизм управления в данном случае строится на основе взаимодействия спонтанных регуляторов, которые являются естественным продуктом функционирования социальных систем. Такой процесс управления – по А. И. Пригожину – и является самоорганизацией (Современная социология организаций. М., 1995 ,стр. 74). С этим можно согласиться, но можно ли в данном случае использовать термин “управление”?! Вот в чём вопрос.
При этом, если целевому воздействию подвергнуты не все социальные процессы и явления, то самоорганизация присуща любой социальной системе Её отличительными признаками выступают самопроизвольность, отсутствие единого организующего начала . И хотя здесь присутствует и сознательная воля людей , всё же самоорганизация это самосовершающийся процесс , утративший субъективную целенаправленность; некий усреднённый процесс, результирующая множества действий людей, преследующих свои особые цели.
Важными факторами самоорганизации являются при этом экономические процессы – потребительские предпочтения, спрос на товары и т.д.; общественное сознание, традиции, обычаи, общественное мнение. Разумеется, самоорганизация имеет место и действует в сочетании с целевым управленческим воздействием. В литературе отмечается , что особенно тесным это сочетание является на уровне конкретных организаций. Хотя в каждом конкретном случае могут быть разные варианты сочетания и даже отсутствие сочетания целевого управляющего воздействия и самоорганизации.
Два способа управляющего воздействия на коллектив(по А.И.Пригожину):
I – полный внешний контроль II – управленческое воздействие с использованием самоорганизации
Тот факт, что социальное управление предполагает не только целевое воздействие, но и организационный порядок, а также самоорганизацию, по мнению Пригожина, должен быть взят за основу социологического анализа управления. Учёт этого факта важен и с практической точки зрения на проблемы организации управления социальными системами. При этом следует иметь ввиду, что соотношение этих трёх факторов социального управления является сложным и весьма противоречивым: иногда их действие приводит к одним и тем же результатам, а иногда они могут сталкиваться и противодействовать друг другу. Учитывая это, весьма важно чётко представлять, что каждый из этих факторов может дать и как их так согласовать, чтобы получить наибольший управленческий эффект. И это касается как общества в целом, так и отдельных его подсистем и организаций. То, что предложил А.И.Пригожин можно рассматривать как своего рода структуру управления. Не организации, а управления.
А.И.Кравченко, говоря о структуре управления, понимает под ней упорядоченное расположение уровней управления от низшего к высшему. Она начинается с низшего звена – цеховых руководителей и через среднее звено восходит к руководству высшего звена. Если между исполнителями (рабочими и служащими, то есть контрибьюторами) и руководством высшего звена (президентом, скажем, компании) существует большое число уровней, такую структуру управления, пишет А. И. Кравченко, называют вертикальной. Если уровней руководства не много, её называют горизонтальной.