Социологический подход к правоохранительной деятельности
Какое место социология права отводит правоохранительной деятельности? Можно ли ограничивать эту деятельность простым контролем со стороны государства за соблюдением гражданами норм права? Должна ли правоохранительная деятельность ограничиваться выражением только лишь государственного интереса?
Еще недавно, в советский период истории, такие вопросы могли показаться, по меньшей мере, странными: однозначность связи правоохранительной деятельности с государственными интересами представлялась очевидной и неоспоримой. Однако в постсоветский период в жизни российского общества произошли значительные изменения. Процессы становления правового государства и гражданского общества потребовали усиления социальной направленности всей системы политического управления и правового регулирования, а также нового понимания приоритетов законодательной, правоприменительной и правоохранительной деятельности[10].
Однако начнем по порядку, с общих понятий. «Охрана правопорядка» и «правоохранительная деятельность» входят в систему социального контроля общества. Социальный контроль является частью институциональной структуры общества и направлен на поддержание и охрану действующей в данном обществе нормативной системы ценностей (норм, правил, образцов поведения). Средством, инструментом социального контроля является механизм санкций – то есть, система мер (поощрений и наказаний) способствующих соблюдению социальных норм.
По характеру используемых санкций социальный контроль бывает позитивным и негативным. Позитивные санкции простираются от государственных наград и премий … до простого одобрения и поддержки со стороны друзей и товарищей по работе. Негативные санкции: от смертной казни и лишения гражданских прав … до осуждающего или просто сдержанного прохладного отношения со стороны соседей и близких.
В каждой из сфер общественной и личной жизни – в политике и экономике, в сфере права и морали, в области религии и науки, в сфере труда, быта и досуга … вплоть до интимных отношений между мужчиной и женщиной – действуют свои особые системы поощрения и наказания, которые стимулируют людей к соблюдению действующей системы норм и ценностей.
В зависимости от субъекта, который осуществляет социальный контроль, последний бывает формальным и неформальным.
Исторически неформальный социальный контроль появился раньше формального. На догосударственной стадии развития общества он был единственным и доминирующим и обеспечивал соблюдение членами первобытной общины системы нравственно-религиозных норм, обычаев и традиций. С появлением государства неформальный социальный контроль отходит на второй план, теряя свое былое влияние. В современном обществе он действует преимущественно на низовых уровнях, на уровне первичных и малых социальных групп. Он не является столь же жестким и глобальным как формальный и для достижения своих целей пользуется главным образом средствами общественного мнения – общественным осуждением или одобрением.
Формальный социальный контроль исходит от государства и других контролируемых им социальных институтов (политических, финансовых, производственных, образовательных, медицинских и др.). Формальный социальный контроль действует на уровне вторичных организованных социальных групп и в современном обществе является доминирующим. Он опирается на самую действенную и развитую систему санкций - на силовые государственные структуры, экономические санкции, средства массовой информации но, прежде всего, на социальный институт права, одной из составляющих которого является «охрана правопорядка» - тот самый механизм санкций, который обеспечивает соблюдение гражданами действующих в обществе правовых норм.
В современной научной литературе существуют различные трактовки понятий «охрана правопорядка» и «правоохранительная деятельность», которые условно можно разделить на два подхода.
Первый подход принадлежит юридической науке и делает главный акцент на действующей системе законодательства и соответствующих государственных структурах, призванных охранять существующий правопорядок.
Второй подход, характерный для общественной, прежде всего, социологической науки пытается выйти за формальные рамки сферы деятельности государственных правоохранительных органов и взглянуть на охрану правопорядка и правоохранительную деятельность с более широких социальных позиций.
Понимание деятельности по охране правопорядка как деятельности правоохранительных органов (полиции, прокуратуры, суда, системы исполнения наказаний) является достаточно традиционным для нашего российского общества. Значительная часть населения, да и самих сотрудников правоохранительных органов понимают охрану правопорядка как борьбу с правонарушителями, как борьбу с преступностью.
Такое понимание правоохранительной деятельности не является, конечно, случайным. Оно имеет свои глубокие причины, которые лежат в российской истории – в многовековых авторитарных традициях политического управления (самодержавие, крепостничество, «диктатура пролетариата», административно-командная система).
Доминирование государства над обществом, а исполнительной власти над всеми другими ее видами является характерной особенностью российской истории. Это доминирование достигло своего апогея в советское время, оно же определило понимание той особой роли, которую правоохранительные органы призваны играть в обществе. Главной задачей этих органов считалась защита государственных интересов от различного рода посягательств со стороны правонарушителей. Государственные интересы при этом отождествлялись с общенародными и противопоставлялись интересам отдельных граждан. Из истории мы знаем, что охрана государственных интересов в советский период периодически перерастала в войну с собственным населением – в массовые репрессии.
Сегодня мы живем уже в другом обществе, которое в своей Конституции провозгласило человека, гражданина, его права и свободы высшей ценностью, а в обязанность государства вменило признание, соблюдение и защиту этих прав и свобод. Однако прошлое не ушло безвозвратно. Оно продолжает жить и сегодня в виде привычного акцента на запретительные меры в стиле работы правоохранительных органов, в виде привычного настороженного отношения населения к полиции и в виде устаревших теоретических представлений об охране правопорядка и правоохранительной деятельности.
Справедливости ради надо отметить, что акцент на карательные функции и стремление выйти за рамки предусмотренных законом полномочий характерны не только для отечественной правоохранительной системы.
Как тенденция подобные явления имеют место и в странах с давними демократическими традициями. Н. Смелзер объясняет это тем, что граждане «…придают главное значение искоренению преступности в обществе, а не тому, насколько строго полиция соблюдает законы. Если полицейские в какой-то мере нарушают правила и незаконно задерживают закоренелого преступника, это вызывает скорее общественное одобрение, чем осуждение. Поэтому неудивительно, что полицейские в первую очередь стремятся к осуществлению карательных функций, а не к обеспечению свободы граждан»[11].
Специфика работы правоохранительных органов порождает, конечно, некоторые общие негативные тенденции, независимо от характера действующего в стране политического режима. Однако если в условиях авторитарных и тоталитарных режимов эти негативные тенденции получают благоприятную почву для своего развития, то в современном демократическом обществе они, напротив, встречают противодействие.
В условиях авторитарных и тоталитарных политических режимов правоохранительные органы защищают, прежде всего, права государства, как правило, за счет прав граждан. Упор при этом делается на запретительные, карательные, а часто и не правовые действия, направленные против любой (в том числе потенциальной, воображаемой) угрозы существующему политическому режиму.
В условиях демократии и правового государства на передний план выдвигается охрана прав человека, гражданина и соответственно сама правоохранительная деятельность наполняется иным более широким социальным содержанием, приобретает иные, отличные от авторитарного строя функции.
Вообще, само понятие «правоохранительная деятельность» стало использоваться в юридическом обиходе сравнительно недавно – в конце 50-х – начале 60-х гг.[12]. В современной юридической литературе наряду с понятием «правоохранительная деятельность» используются и другие близкие к нему по смыслу, либо связанные с ним понятия: правообеспечительная, юрисдикционная, контрольно-надзорная деятельность, правотворческая, правоприменительная, правонаделительная и правоисполнительная деятельность. Содержательная трактовка перечисленных видов деятельности и разведение компетенции соответствующих государственных органов является предметом обсуждения среди специалистов-правоведов, в частности, в области государственного строительства.
Мы не будем заниматься анализом этой полемики. Нас интересует правоохранительная деятельность в широком, социальном, социологическом смысле, выходящем не только за государственные, но и за правовые рамки – за рамки правовых отношений.
Современное социологическое понимание правоохранительной деятельности опирается на ряд исходных принципов, которые могут быть кратко сформулированы следующим образом:
Первый принцип: права граждан не менее значимы, чем интересы (права) государства. Защита (охрана) прав и свобод человека и гражданина является ключевым звеном правоохранительной деятельности.
Современная либеральная демократия исходит из того, что права человека (гражданина, личности) являются приоритетными по отношению к правам государства. Государство представляет собой инструмент для обеспечения прав человека (граждан) и само должно находится под контролем общества (населения, гражданского общества). Эти положения закреплены и во второй статье Конституции РФ, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
На практике мы вряд ли найдем «демократию», в которой бы этот принцип соблюдался неукоснительно. Из социологии мы знаем, что общество представляет собой сложную, иерархически выстроенную систему, состоящую из большого числа уровней. Каждый уровень этой системы выполняет свои, важные с точки зрения общества в целом, социальные функции, которые обычно закрепляются в виде определенного набора прав и обязанностей. Такие права и обязанности есть у отдельных граждан (права и свободы человека и гражданина), у создаваемых ими организаций и у социальных институтов, включая государство.
Раньше, в традиционном доиндустриальном обществе, права (интересы) государства и соответственно их охрана превалировали, а поведение отдельных индивидов было жестко регламентировано многочисленными сословными кодексами. По мере становления буржуазного индустриального общества, которое не может существовать без достаточно высокой степени автономности индивидов, акцент (приоритет) стал все больше смещаться в пользу (в сторону) интересов (прав) отдельных граждан. Это не означает, конечно, что интересы государства и их охрана каким-то образом теряют свою значимость и уступают место охране прав и свобод отдельных граждан. Это означает скорее, что права граждан все больше уравновешивают права государства, а правоохранительная деятельность приобретает новое дополнительное измерение.
Важно помнить, однако, что государственные интересы носят двойственный характер. С одной стороны, в них заложены общесистемные общественные потребности, но с другой - в них присутствуют также и узко корпоративные интересы государственных чиновников с неизбежной коррупционной составляющей. Если первую составляющую государственных интересов необходимо всячески развивать и поддерживать, в том числе, и со стороны гражданского общества, то вторую надо держать под постоянным контролем и по возможности минимизировать.
Однако и права граждан не так просты и однозначны: помимо широко декларируемых гражданских прав и свобод отдельных граждан, они включают в себя и права, создаваемых гражданами организаций, многие из которых не чужды группового эгоизма, а некоторые и антисоциальной направленности.
Таким образом, картина вырисовывается достаточно сложная. Сегодня, даже в самых развитых западных демократиях мы имеем некоторый, постоянно воспроизводимый и нарушаемый баланс системных интересов (общественных, государственных, институциональных), корпоративных групповых интересов и интересов отдельных граждан. Современное демократическое общество постоянно ищет оптимальное сочетание, консенсус, компромисс названных групп интересов. Поиск этого консенсуса трансформируется в сфере правоохранительной деятельности в поиск оптимального сочетания, меры в реализации (охране) прав граждан и их организаций, с одной стороны, и прав государственных, общественных – с другой.
Второй исходный принцип: правоохранительная деятельность – многоаспектна, она не ограничивается областью права, правоотношений, а затрагивает все сферы жизни общества.
С позиций социологии правовые нормы не могут быть объяснены только из самих себя. Смысл и предназначение социального института права находятся вне его - в тех отношениях, регулятором которых он выступает. Точно также и правовая норма не может быть реализована чисто правовыми (административными, регламентирующими, наказательными, ограничительными, запретительными и т.п.) средствами помимо ее экономического, социально-культурного, нравственного и т.п. обеспечения.
Эффективность действия правовых норм, безусловно, имеет свое юридическое измерение, то есть, зависит от степени проработанности действующих законов, от их взаимной согласованности, от обеспеченности законов подзаконными нормативными актами, от продуманного разграничения полномочий правоохранительных органов и ряда других моментов. Но в не меньшей, а иногда и большей степени, эффективность действия правовых норм определяется теми общественными отношениями, которые им сопутствуют. Реальные экономические, политические, нравственные и прочие внеправовые отношения могут или способствовать или, напротив, препятствовать соблюдению действующих правовых норм.
Примером негативного влияния социальной реальности на действенность правовых норм может служить ситуация, имевшая место в российском обществе в первой половине 90-х гг. ХХ в., когда введение новой прогрессивной шкалы налогообложения вызвало к жизни новый массовый вид правонарушений – уклонение от уплаты налогов, охватившее целые слои населения.
Конечно, можно сказать, что в приведенном примере сам закон о налогообложении страдал несовершенством и не соответствовал экономической и социальной реальности того времени. Но как быть в тех случаях, когда нужные и важные для общества законы реально уже существуют, но существуют в основном на бумаге? Достаточно назвать российские законы об охране окружающей среды, взяточничестве, коррупции. Видимо одной законодательной деятельности недостаточно, для того, чтобы эти законы начали действовать в полном объеме, - необходима политическая воля «сверху» и готовность к соблюдению этих законов «снизу», со стороны населения, что предполагает, помимо обеспеченности материальными и организационными ресурсами, и соответствующую нравственно-идеологическую атмосферу в обществе.
Недостаточная правовая эффективность названных выше законов создает прямую угрозу соблюдению широкого спектра фундаментальных прав и свобод российских граждан – права на жизнь, охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, равенство всех перед законом и судом и многие другие. Обозначенная проблема явно относится к разряду правоохранительных, хотя ее решение уже далеко выходит за рамки чисто административных правовых мер воздействия, которыми располагают государственные правоохранительные органы.
В современном обществе даже охрана существующего правопорядка не может быть обеспечена чисто правовыми средствами, без экономической, социальной и другой поддержки. Согласно некоторым подсчетам состояние преступности в обществе определяется совокупностью 230-250 различных факторов, в то время как правоохранительные органы имеют дело всего лишь с 30-40 из них. В свое время попытки решения проблем связанных с массовым притоком мигрантов в московский регион, чисто административными, правовыми мерами воздействия только усугубили ситуацию. Резкое увеличение доли преступности, приходящейся на «гостей столицы», недостойные человека условия жизни и труда самих мигрантов, не замедлило сказаться на общем ухудшении ситуации в области прав человека в столичном регионе. И это притом, что Москва постоянно нуждается в мигрантах как источнике дополнительной рабочей силы.
Мы видим, что в современном обществе реализация, (а, следовательно, защита и охрана) фундаментальных гражданских прав и свобод представляет собой комплексную многоплановую задачу, затрагивающую все важнейшие сферы общественной жизни.
Столь же комплексной и многосторонней должна быть и правоохранительная деятельность, главной задачей которой становится уже не только проведение традиционных ограничительно-запретительных мероприятий и наказание правонарушителей, но и постоянный контроль за развитием всей системы общественных отношений, направленный на предотвращение ситуаций способных привести к нарушению гражданских прав и свобод населения.
Сюда относится и «грамотное» распределение производственных ресурсов по территории страны, с учетом потребностей регионов страдающих от безработицы; и взвешенная миграционная политика, обеспечивающая баланс прав и свобод как «приезжих», так и коренного населения; и компетентный подход к решению межнациональных, межконфессиональных проблем – и многое другое, не имеющее прямого отношения к деятельности государственных правоохранительных структур, но, тем не менее, оказывающее самое непосредственное воздействие на характер обеспечения гражданских прав и свобод населения.
Третий принцип: вовлечение в правоохранительную деятельность, помимо государственных правоохранительных органов, иных социальных субъектов, как государственных, так и общественны.
Эта особенность социологического понимания правоохранительной деятельности прямо вытекает из предыдущего пункта. Охрана гражданских прав и свобод в современном обществе не может быть обеспечена силами одного государства и его правоохранительной системы (хотя это и является его прямой конституционной обязанностью). Помимо государства в эту деятельность вовлечены и другие участники, с которыми государственные правоохранительные структуры так или иначе вынуждены взаимодействовать.
Правоохранительной, правозащитной деятельностью занимаются адвокатура, средства массовой информации, политические партии и неполитические объединения граждан. На выполнении контрольно-надзорной функции в отношении соблюдения государственными органами власти важнейших прав и свобод человека и гражданина специализируются правозащитные организации. Все эти структуры, казалось бы, заняты общим делом, но задача обеспечения их оптимального взаимодействия, в том числе, с государственными правоохранительными органами, достаточно сложна и пока еще далека от окончательного решения.
Таким образом, правоохранительная деятельность в социальном, социологическом смысле этого слова имеет много разных сторон и аспектов, которые соответствуют важнейшим областям общественной жизни: экономике, политике, праву, идеологии, морали, религии. Правоохранительная деятельность по своему социальному содержанию шире, чем деятельность по охране существующего правопорядка. Последняя направлена на защиту действующей системы правовых норм, которые могут отставать или даже противоречить фундаментальным правам и свободам человека и гражданина, да и само смысловое социальное наполнение названных прав тоже не стоит на месте.