Основные функции государственного администрирования

Вопрос 1

Методы управления (гp. methodos) - это способы и приемы целенаправленного воздействия на участников управленческих отношений с целью реализации функций управления и решения поставленных задач. Говоря же о методах государственно-управленческой деятельности, мы име­ем в виду способы и приемы властно-управленческого воздействия на социум и его отдельные сегменты в процессе реализации полно­мочий государства по упорядочению общественных отношений.

Однако какой-то абсолютной детерминированности (предо­пределенности) выбора методов управления нет и быть не может. Для успешной реализации даже одних и тех же полномочий, но в разной обстановке, как правило, приходится использовать разные методы, искать наиболее подходящие в данный момент средства. В одних случаях достаточно критического замечания и рекомендации, а в других даже наказания мало. Все решает целесообразность, правовые возможности, профессионализм управленцев, их готовность к решению поставленных задач и да­же психологический настрой управляемого объекта.

Главной отличительной чертой указанных методов и средств является то, что они используются от имени государства, носят официальный характер, применяются в строго установленном процессуальном порядке.

В зависимости от того, на кого направлено и кому адресовано то или иное управленческое действие, различаются две основные группы методов:

а) методы, обеспечивающие организацию работы аппарата уп­равления и

б) методы, обеспечивающие управляющее воздействия на внеш­ние объекты управления.

Методы первой группы в основном сводятся к приемам и спо­собам подготовки и принятия управленческих решений (спосо­бы изучения конкретной управленческой ситуации, сбор и ана­лиз статистических, социологических и иных данных, использо­вание приемов научного исследования обстановки и т.п.). К этой же группе могут быть отнесены методы материального и мораль­ного стимулирования персонала, воспитательные методы, мето­ды контроля и применения санкций.

Содержание методов второй группы определяется правовым статусом объекта управляющего воздействия. Соответственно этому управление осуществляется путем а) непосредственного воздействия на подчиненный (подведомственный) объект; б) ко­ординации деятельности различных участников управленческих отношений; в) взаимодействия различных субъектов в процессе реализации договоров и соглашений или на основе установления общего порядка деятельности; г) согласования, консультирова­ния и т.п.

Различают также методы централизованного, децентрализо­ванного и субсидиарного управляющего воздействия.

1. Метод централизованного (субординационного) воздей­ствия. Он используется органами государственной власти на властно-императивных началах по кругу объектов их юрисдик­ции и в объемах соответствующей компетенции. Например, в сфере управления государственным имуществом, защиты госу­дарственной безопасности и национальных интересов, при оп­ределении предметов ведения Российской Федерации и ее субъек­тов. К этому классу методов следует отнести методы дозволения, запрета, принуждения, возложения ответственности.

2. Метод децентрализованного (диспозитивного) взаимодей­ствия (метод координации и согласованных действий). Этот метод позволяет осуществлять управление посредством согла­сования (в форме, например, заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки органами государственной власти инициативы снизу. При этом имеется три возможных ва­рианта регулирования общественных отношений: а) дозволение совершать известные действия правового характера; б) наделе­ние определенными правами участников общественных отно­шений, урегулированных нормами права; в) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, воз­можности выбора варианта своего поведения по своему усмот­рению.

3. Метод субсидиарного (вспомогательного, косвенного) воз­действия применяется как дополняющий к традиционно приня­тым формам управления. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется в основном императивны­ми методами публичного права - конституционного и админи­стративного. А вот по целому ряду позиций она субсидиарно ре­гулируется с помощью диспозитивного метода, который присущ, например, трудовому и гражданскому праву. Для достижения не­обходимых результатов в экономической сфере государство при­бегает как к методам прямого императивно-административного воздействия (например, квотирования и лицензирования), так и методам косвенного (субсидиарного) воздействия. Чаше всего они носят экономический, бюджетно-налоговый, финансо­во-валютный характер.

В качестве субсидиарных методов можно рассматривать также прогнозирование, программирование, консультирование, мораль­ное и материальное стимулирование, убеждение и воспитание.

При подготовке и реализации управленческих решений ис­пользуются свои методы:

а) метод изучения конкретной управленческой ситуации на месте; теоретическое исследование существа возникшей пробле­мы; ознакомление с опытом решения подобных управленческих задач в своей стране и за рубежом; составление необходимых ин­формационно-аналитических материалов (записок, докладных, справок); анализ статистических материалов; разработка проек­тов альтернативных решений и другие;

б) методы математического программирования, системного, функционального и сравнительного анализа; социологического и ретроспективного исследования; метод деловых игр; экономи­ко-статистического моделирования; социального эксперименти­рования и многие другие;

в) методы финансового и кадрового контроля, сплошных и выборочных проверок, документационных ревизий.

В научной литературе существуют и другие подходы к класси­фикации методов государственного управления. Нередко говорят о политических, административных, экономических, морально-этических и социально-психологических методах управления.

Политические методы - это методы вовлечения в государствен­но-управленческую деятельность населения путем всеобщих или региональных выборов, референдумов, досрочного прекращения полномочий органов государственного управления, отдельных политиков и должностных лиц, обращений к народу, поддержки гражданских инициатив, проведения пропагандистских меро­приятий. С помощью этих методов формируются социально-по­литические установки и ценностные ориентации людей. Правда, следует иметь в виду, что управление в результате его политиза­ции, приобретает ценностно-ориентированный характер и даже персонифицируется, а значит, становится восприимчивым к по­пулизму, манипулированию общественным настроением, интри­гам, «грязным политическим технологиям» и т.д.

Административные методы. Под административными метода­ми понимается прямое воздействие на поведение управляемых объектов методами прямых односторонних юридически-власт­ных предписаний или косвенного регулирующего воздействия на соответствующие объекты управления независимо от конкрет­ной области общественной жизни. Это методы властной мотива­ции, контроля и принуждения. Перечень такого рода методов до­вольно широк. Это методы:

а) кадрового, таможенного, экологического, санитарного, торгового, противопожарного контроля;

б) нормирования, регистрации, лицензирования, регламента­ции, стандартизации и сертификации;

в) выдачи предписаний, введения запретов, проведения про­цедур банкротства;

г) разгосударствления, приватизации и национализации;

д) наложения штрафов, административного ареста, выдворе­ния иностранцев за пределы страны и т.д.

К административным методам следует также отнести методы контроля. Такой контроль организуется в самых различных фор­ мах, в том числе посредством запроса различного рода отчетов и информации, проведения фронтальных и выборочных прове­рок, документальных и фактических ревизий. Хорошо отлажен­ный контроль позволяет превратить управление в позитивную высокоэффективную деятельность.

Контроль и его виды бывают самые разные:

- предварительный или текущий начинается задолго до нача­ла конкретной управленческой деятельности, его задача - выяс­нение целесообразности тех или иных действий в целях преду­преждения неверных или необоснованных решений;

- направляющий контроль применяется от начала процесса управления и до достижения запланированного результата. Суть его заключается в постоянном сопровождении, слежении и уп­равлении ходом совершаемых целенаправленных действий;

- фильтрующий. Такой контроль не сопровождает управлен­ческий процесс от начала до конца. Он подобен фильтру, прохо­дя через который процесс может быть остановлен или продол­жен. Если ход реализации управленческого решения не соответ­ствует намеченному, то «фильтр» приостанавливает процесс. Причем до тех пор, пока он не будет приведен в соответствие с установленными требованиями;

- итоговый контроль организуется после завершения полно­го управленческого цикла. Это контроль по результатам.

Административная управленческая вертикаль предполагает четкую субординацию и обязательность исполнения распоряже­ний вышестоящей инстанции. Недооценка административных методов «ведет к активизации сил, заинтересованных в неправо­вом государстве, хаосе, бюрократизации аппарата управления».

Экономические методы. Их арсенал также достаточно обши­рен. Это методы финансового и денежно-кредитного регули­рования, проведения приватизации, налоговой, бюджетной и финансовой реформ, осуществления материального стимули­рования, предоставления субвенций и дотаций, поддержки де­прессивных территорий, применения материальных санкций и стимулирования исполнителей к качественному и своевременному решению поставленных перед ним задач путем материаль­ного поощрения, предоставления налоговых и имущественных льгот, снижения пошлин, оптимизации тарифных ставок и т.п.

В основе указанных методов лежат два основных фактора - заинтересованность и инициатива. Исполнителю должно быть выгодно качественно и эффективно работать, «действовать так, как этого желает государство». Государство же в свою очередь должно проводить финансово-бюджетную политику, стимулиру­ющую хорошую работу. При этом, постоянно совершенствуя межбюджетные отношения, снижая объемы неэффективных расходов, реструктуризируя государственные обязательства и увеличивая государственные инвестиции в перспективные и жизненно важные проекты. Мощными управленческими рыча­гами являются методы государственного заказа, гибкого налого­вого обложения, экспортно-импортного регулирования, под­держки малого и среднего предпринимательства, ограничения всевластия естественных монополий.

При грамотном использовании перечисленных методов управ­ление становится гибким, адаптивным и эффективным. Пропа­дает необходимость в тотальном, часто мелочном администра­тивном контроле, в принуждении и постоянном преодолении инертности исполнителей.

Примером экономического стимулирования рыночных отно­шений может служить переход к плоской шкале налогообложе­ния, который позволил вывести многие хозяйствующие субъек­ты «из тени», резко увеличив при этом налоговые поступления. Или другой пример: устанавливая финансирование школ по ко­личеству обучающихся и государственные премии лучшим шко­лам, выделяя гранты под качество учебного процесса, государ­ство на деле заботится о качестве воспитания детей и подготовки их к жизни в новых условиях. Усиление государственного кон­троля ипотечного кредитования, расширение инвестиций в ЖКХ также нацелены на успешную реализацию крайне актуальной для нашей страны жилищной проблемы.

Идеологические методы - это методы воздействия на созна­ние и поведение людей с помощью различных форм пропаганды

и агитации, в том числе публичных выступлений на митингах, съездах, собраниях и по телевидению, в Интернете и печатных средствах информирования населения, проведения пресс-кон­ференций, предвыборных кампаний, организации рекламы и т.д.

Немаловажное значение принадлежит социально-психологи­ческим методам, например, таким, как разъяснение, внушение, убеждение, личный пример, моральное стимулирование и воле­вое принуждение, социально-психологическое управление кон­фликтами. Их суть состоит в активном воздействии не только на сознание, но и чувства людей на подсознательном уровне, в использовании специальных методов коммуникации.

Разъяснение и убеждение состоит в том, что государство разъяс­няет законодательство, принятые управленческие и судебные ре­шения, убеждает людей в целесообразности и необходимости принятых решений. Метод стимулирования (мотивации) заклю­чается в том, что добросовестные граждане, хорошие исполните­ли поощряются материально и морально. Для таких людей вво­дятся налоговые льготы, снижаются страховые взносы, выдаются государственные награды и премии. Метод принуждения - это привлечение к юридической и моральной ответственности нару­шителей законов и моральных норм с целью восстановления на­рушенных прав граждан и организаций, принятых в обществе правил достойного и уважительного поведения.

Научно-обоснованные методы мотивации формируют атмо­сферу открытости, доверия, соучастия, коллективности, поддерж­ки и взаимовыручки, нетерпимости к бюрократизму и коррупции.

К сожалению, в реальной практике управления нередко ис­пользуется так называемый «административный ресурс» - метод властного манипулирования общественным сознанием ради ко­рыстных интересов, метод административно-волевого и экономи­ческого подавления, метод создания экономически и социально невыгодных условий жизнедеятельности для одних и льготно-бла­гоприятных для других, метод психологического давления путем морально-психологического давления, шантажа и даже угроз.

В последние годы в государственном управлении все более широкое применение находят социологические методы. Это сово­купность способов не только изучения общественного мнения, получения нужной экспертно-научной управленческой инфор­мации, но и эффективное средство воздействия на сознание и поведение людей, формирования общественного мнения в поддержку принятых решений. Социологический анализ - до­статочно сложный, трудоемкий и многоступенчатый процесс по­знания. В самом общем виде он включает три главных этапа: 1) формирование исследовательской группы, определение объек­та и предмета исследования, разработка его программы; 2) сбор первичной социологической информации; 3) обработка и анализ полученных данных, формулировка выводов, прогнозов и управ­ленческих рекомендаций.

Номенклатура социологических методов достаточно обширна, в неё входят методы включенного наблюдения, экспертных оце­нок, социологического анкетного опроса, опроса фокус-групп, контент-анализа, ситуационного анализа, социального модели­рования, «метод Делфи». Нередко используются методы, заим­ствованные из сферы точных наук - математического програм­мирования; системного, функционального и сравнительного ана­лиза; экономико-статистического моделирования и другие.

Остановимся на некоторых из них.

Метод включенного наблюдения - это метод сбора первичных эмпирических данных, связанный с целенаправленным и непо­средственным восприятием изучаемого социального объекта. Главная особенность состоит в том, что наблюдатель находится «внутри» объекта исследования (социальной группы, трудового коллектива, схода граждан, предвыборного собрания и др.) и ве­дет наблюдение за ним. Метод включенного наблюдения позво­ляет фиксировать состояние объекта, определить его отличитель­ные свойства и особенности, получить максимально достовер­ные сведения о социальных фактах. В то же время нельзя не видеть и ограниченность этого метода, связанную с тем, что на наблюдении сказываются субъективные моменты, что не все в общественной жизни доступно наблюдению и т.д. Поэтому на­блюдение рекомендуется использовать в комплексе с другими методами социологического анализа.

Метод экспертных оценок - это способ получения информа­ции об объекте управления с помощью знаний признанных специ­алистов-экспертов в определенной области. Экспертные оценки широко используют в прогнозировании, при определении целей социально-экономического развития и принятии управленческих решений. Высокая объективность результатов экспертных оценок и выводов достигается целым рядом логических и статистических процедур, грамотного подбора специалистов, умелой организации их деятельности и обработки результатов экспертизы.

Анкетирование - метод сбора первичной политической, со­циально-экономической, социально-психологической и другой информации посредством массового (по специальной выборке) анкетного опроса населения. Это самый распространенный спо­соб получения первичной социологической информации путем постановки в письменной форме вопросов, обращенных к от­дельному человеку (или более или менее широкой группе людей) и получения ответов на них. Анкетирование проводится в целях выявления мнений, оценок, предпочтений и ценностных ориен­тации, мотивационной направленности людей и др.

Анкетирование может быть индивидуальным или коллектив­ным, очным или заочным (например, через почту, газету или журнал, электронные средства связи). Надежность информации и эффективность опросов находятся в прямой зависимости от ка­чества их подготовки и проведения социологом, прежде всего от качества предварительно составленной анкеты. Важно при про­ведении опросов также обеспечить обстановку вежливости, дру­желюбия, беспристрастности и т.д.

Документальный метод - способ изучения документов и по­лучения соответствующей социологической информации. Речь идет о документах органов государственной власти и местного самоуправления, управленческих структур хозяйствующих и дру­гих субъектов, публикациях СМИ, фото- или кино документах, аудио- и видеозаписях и др. Этот метод особенно важен тогда, когда единственным или главным источником необходимой ин­формации является документ. Он предполагает выяснение досто­верности и надежности содержащейся в документе информации, обстоятельств его появления, отношения общества к содержа­щейся в нем информации. Этот метод связан с использованием двух приемов анализа: а) традиционного, в рамках которого до­стигается качественное определение, понимание и адекватное толкование документа, и б) формализованного, связанного с пе­реводом документальной информации на язык количественных показателей. Последний получил название «контент-анализ». Он достаточно широко используется в управленческой и науч­но-исследовательской практике, особенно при изучении боль­ших массивов документов, например, прессы, записей радио и телепередач и др.

Социологический опрос (интервьюирование) - наиболее рас­пространенный метод сбора первичной социологической инфор­мации на основе вербальной коммуникации. Интервьюирование может быть прямым, т.е. «лицом к лицу», и опосредованным (на­пример, по телефону); формализованным (стандартизирован­ным), проводимым по заранее разработанному плану, и откры­тым, неформализованным (не-стандартизированным) - в виде непринужденной беседы по избранной теме.

Опросы проводятся с целью получения максимально полной информации об объективных или субъективных фактах со слов определенной группы лиц, достаточно долго и предметно зани­мающихся данной проблематикой. В государственно-управлен­ческой практике чаше всего применяют опрос с последующим статистическим анализом свойств исследуемых объектов и субъек­тов, проводимый на основе изучения информации, полученной от репрезентативной части респондентов.

Метод фокус-групп - это совокупность способов проведения дискуссии и рассмотрения ряда вопросов в рамках неформализо­ванных групп, состоящих из типичных представителей определен­ной социальной прослойки. Ведущий дискуссию социолог в ходе обсуждений проблемы строго придерживается заранее подготов­ленного сценария и перечня вопросов, требующих изучения. Ра­бота с фокус-группами способствует более или менее полному рас­крытию мнений и возможностей всех участвующих в дискуссии лиц. Основное достоинство указанного метода - динамическое обсуждение вопроса в режиме свободного столкновения взглядов, возникновения интеллектуальных конфликтов и пр.

Метод Делфи - метод многократных индивидуальных анкет­ных опросов одной и той же группы экспертов с применением шкалированных оценок. Метод Делфи характеризуется: а) ано­нимностью экспертов; б) тесной, регулярной и регулируемой об­ратной связью, которая осуществляется за счет проведения не­скольких туров опроса; в) групповым ответом, который получают с помощью статистической обработки полученной информации и отражает обобщенное мнение участников экспертизы. Метод требует значительных затрат времени и серьезных усилий орга­низаторов исследования.

Ситуационный подход - система анализа неопределенных ус­ловий и событий в контексте сложившихся обстоятельств. Ситу­ационный подход позволяет руководителю выбрать оптимальное решение в нестандартной ситуации, формирует умение контро­лировать процессы, сопутствующие их возникновению.

Социологический эксперимент - это метод получения научно-обоснованной информации, при котором искусственно создается определенная ситуация воздействия какого-либо фактора на ис­следуемый объект и осуществляется наблюдение за его поведени­ем в новых условиях. Примером может служить эксперимент, свя­занный с изучением воздействия морального (или материального) поощрения на эффективность и качество труда. Задача социолога состоит в том, чтобы зафиксировать изменения зависимых пере­менных, проанализировать их и сделать соответствующие выводы. С помощью эксперимента нередко добываются специфические сведения, которые трудно получить другими методами.

Общим требованием к методам и средствам, которые использу­ет субъект государственного управления в демократическом, пра­вовом социальном государстве, выступает их соответствие целям этого государства, следовательно, они должны быть законными и высоконравственными. И это, несмотря на то, что в различных сферах используются разные методы и приемы государствен­но-управляющего воздействия: в отношении уголовных преступ­лений используются методы уголовных наказаний и запретов; сфере гражданских правоотношений - методы дозволения, согла­сования и договора; в сфере администрирования - методы орга­низации, предписаний, штрафных санкций, убеждения и т.д.

Вопрос 3

Объектом теории административно-государственного управления является административно-государственная деятельность [17], представляющая собой процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации, в систему которых входят административные службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

Предметом теории административно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем эффективной организации.

Основными направлениями исследований в области теории административно-государственного управления являются [17]:

o проблема организации государственного управления на различных уровнях - национальном, региональном и местном (разработка общей теории государственных организаций, проблем централизации и децентрализации, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управления как целостной системы);

o проблема подбора и подготовки управленческих кадров - исследование вопросов оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата, управления персоналом государственных организаций, профессионально-квалификационных требований к государственным служащим, а также проблем лидерства и борьбы с бюрократизмом;

o проблема исследования техники государственного администрирования, в частности разработка теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методов эффективного административно-государственного управления, технологии взаимоотношений государственной администрации со средствами массовой информации и общественностью.

Основные функции государственного администрирования

Нынешние политологи и исследователи проблем управления различают шесть основных функций государственного администрирования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство [17]. В более развернутом виде современная модель административно-хозяйственной деятельности охватывает очень сложные характеристики, главными из которых являются [17]:

o применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики с использованием методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях;

o прогнозирование и учет в практической деятельности тенденций развития общественных явлений, разработка конкретных мероприятий, определение потребности в необходимых изменениях и осуществление практических действий по их реализации;

o анализ, обобщение и интерпретация социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, области, страны;

o организация и проведение исследований по изучению социально-политических, социально-экономических и социально-культурных процессов для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

o прогнозирование различных социальных процессов в объектах управления, проектирование и осуществление программ социальных нововведений;

o применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической и экономической информации.

В целом основные функции государственного управления условно делят на три категории [32].

1. Функции верховной власти: оборона; поддержание и развитие внешних связей; полицейская служба; судопроизводство; общественное положение; отношения с религиозными учреждениями; функционирование политических институций и другие, относящиеся к социально-политической сфере.

2. Экономические функции: государственные прерогативы в области денежного обращения; деятельность в области прикладных исследований в различных отраслях народного хозяйства; общая координация экономической политики и другие, относящиеся к социально-экономической сфере.

3. Социальные функции: деятельность в области здравоохранения, социального обеспечения, развития жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, общественного питания, организации досуга и др.; улучшение окружающей среды; организация рынка труда; перераспределение доходов; общее и профессиональное образование, воспитание молодежи; развитие культуры и искусства, а также другие, относящиеся к социально-культурной сфере.