Глава 8. администрация и общественность

Место администрации и общественности

В системе власти

Администрация (от лат. administratio — управление) выполняет одну из важнейших функций политической системы — функцию управления совместной деятельностью людей в различных сферах их жизни. Согласно Р. Дарендорфу, политика включает в себя три элемента: руководство, управление и участие [Дарендорф, 1991, 14]. Можно утверждать, что функцию руководства выполняет пра­вящая элита, функцию управления — администрация, функцию участия — общественность. В русском языке слово «обществен­ность» обозначает: 1) активную часть населения, выражающую свое мнение по поводу событий общественной жизни; 2) органи­зованную часть населения, состоящую в различных негосударственных объединениях; 3) часть людей, склонных к общественной деятельности [Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973. С. 400]. Администрация включает в себя часть населения, занимающую управленческие должности в аппарате исполнительных органов государственной власти, а также предприятий и учрежде­ний государственного и частного секторов экономики. Первую часть административных работников обычно называют чиновни­ками (чин — это служебное звание в госаппарате), вторую — уп­равляющими. Мы будем рассматривать только ту часть админи­страторов, которая задействована в структурах государственной власти.

По роду своих занятий эта социально-профессиональная группа вынуждена постоянно сталкиваться с активной и организованной частью всех других социально-профессиональных групп, которую и называют общественностью. Администрацию надо отличать от бю­рократии. Бюрократия (власть аппарата, т.е. должностных лиц) — это искаженная форма администрации, обособленной от населе­ния, совместную деятельность которого она призвана организовы­вать. В обществе нет других социальных групп, имеющих профессиональную подготовку и владеющих управленческими знаниями и навыками, кроме администрации. Причем по мере исторического развития численность занятых здесь людей постоянно увеличивает­ся. Так, если в начале XX в. на 300 американцев приходился один федеральный чиновник, то в конце века эта пропорция составила 15:1 [Голосов, 170]. Роль этих людей во всех сферах жизни обще­ства и прежде всего в политической жизни также неуклонно повы­шается. Можно сказать, что в политическом отношении они пред­ставляют собой наиболее сплоченную и мобилизованную группу.

Элита доминирует над всеми прочими слоями населения с по­мощью администрации, превращая ее в противостоящее всему об­ществу орудие власти. Именно в таком, обособленном от общества и равнодушном к его нуждам виде администрация и называется бюрократией. На самом деле никогда не было, нет и не будет автономной власти чиновников над рядовыми гражданами, по­скольку чиновники всегда являются проводниками чужой воли — воли правящей элиты. Кажущаяся их независимость от элиты обу­словлена неоднородностью самой элиты, ее делением на группы с несовпадающими интересами, которые конкурируют друг с другом в борьбе за контроль над администрацией. Видимость автономии чиновников, их аполитичности возникает также из-за того, что они работают пожизненно, в то время как отдельные части элиты выполняют функцию руководства чиновниками поочередно. Поли­тики приходят и уходят, а чиновники остаются, поскольку для компетентного выполнения управленческих функций необходима длительная специальная подготовка и практика.

Во всех странах мира обучением и переобучением госслужащих занимаются специальные учебные заведения (в нашей стране — Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также аналогичные региональные академии).

Основная функция правящей элиты — управление управляющими, т.е. политическое руководство служащими госсаппарата, начи­ная с правительства и кончая администрацией населенных пунк­тов, районов и госпредприятий. Администрация непосредственно осуществляет функцию принудительного подчинения отдельных граждан общегосударственным интересам, а элита придает этому принуждению легитимный характер, т.е. добивается добровольного выполнения населением распоряжений администрации. Эти административные распоряжения всегда направлены на реализацию по­литического курса, разработанного элитой в соответствии с ее интересами. Искусство политического доминирования элиты заклю­чается в том, чтобы свои частные интересы представить различ­ным слоям населения как их общие интересы. Только в этом случае действия администрации становятся легитимными.

Как уже говорилось ранее, М. Вебер рассматривал государство как «отношения господства одних людей над другими, опираю­щиеся на легитимное насилие» и отводил чиновничеству решаю­щую роль в его осуществлении. Он разработал классическую тео­рию бюрократии, показал закономерный характер усиления ее зна­чения в современном (индустриальном) обществе и сформулировал ее отличительные социально-профессиональные признаки [Вебер, 1990, 660]. Это прежде всего:

• эффективность (способность осуществлять намеченное с наименьшими затратами);

• иерархическая структурированность положения индивидов (строгое подчинение нижестоящих вышестоящим);

• единообразие правил поведения;

• обезличенность отношений между индивидами.

Эти качества делают администрацию «машиной власти» — сред­ством систематического определяющего воздействия на людей. Ведь она повседневно обязана заниматься только этим делом и больше ничем. Штатные государственные служащие являются час­тью «политического аппарата» государства наряду с парламентом, судом, правительством, полицией и армией [Гидденс, 1992, 80].

Администрация образует ядро государства, от ее профессиона­лизма зависит его процветание или деградация. Поэтому она вы­зывает столь сильные чувства у населения, в равной степени поло­жительные (одобрение) и отрицательные (возмущение). Никто, кроме штатных государственных служащих, не должен по законам своей профессии заботиться о нуждах населения, однако каждый из этих служащих лично ничего сделать для этого не может, по­скольку он является обезличенным звеном огромной человеческой машины, вынужденным беспрекословно подчиняться ее раз и на­всегда заданному ритму. Отсюда отчуждение администрации от населения, проявляющееся в негативном и даже враждебном отно­шении последнего к ней. Отсюда высокомерное отношение чинов­ников к рядовым гражданам, которые, с точки зрения этих про­фессиональных управляющих, представляют собой сплошную массу непосвященных, ничего не смыслящих в государственных делах и назойливо мешающих действительно компетентным людям выполнять их служебные обязанности.

Сравнительное советско-американское исследование, прове­денное в декабре 1988 — январе 1989 г. в Москве и ряде городов США, обнаружило весьма любопытное сходство политических дис­позиций жителей этих государств (рис. 25). На вопрос, согласны ли вы или не согласны со следующими суждениями, предлагались два варианта ответа.

1. Официальные лица не считаются с тем, что думают простые люди.

Бостон Детройт Нью-Йорк Сан-Франциско Москва

2. Простые люди не имеют никакого влияния на то, что делает правительство.

Москва Сан-Франциско Нью-Йорк Детройт Бостон

Рис. 25. Отношение к администрации в США и СССР

Источник: Ценности массового сознания в СССР и США (Некоторые результаты сравнительного советско-американского исследования). М., 1989. С. 51.

Анализ этих данных (разумеется, с учетом локальности опроса) свидетельствует о том, что как в США (после 200 лет представитель­ной демократии), так и в СССР (после 70 лет тоталитаризма) уровни согласия и несогласия с суждениями, выражающими рав­нодушие официальных лиц к мнению простых людей и невозмож­ность влияния этих людей на правительство, в то время были со­поставимы. Важно и то, что в обследованных городах обеих стран наблюдалось сходное соотношение между согласными и не соглас­ными с первым и вторым суждениями. Следовательно, независимо от общественного и политического строя страны официальная власть вызывает идентичное двойственное впечатление у рядовых граждан.

Эти данные являются еще одним подтверждением обоснован­ности ключевых положений теории «политически функционирую­щей общественности» (oftentlichkeit) немецкого социолога Юргена Хабермаса (р. 1929). Еще в начале 60-х годов XX в. [Habermas, 252—253] он обратил внимание на проблему мобилизации рядовых граждан западных стран для участия в контроле за деятельностью не только государственной администрации, но профессиональных политиков (партийных и профсоюзных функционеров). Институты представительной демократии не обеспечивали эффективность этого контроля, отчуждение населения от власти сохранялось и даже усиливалось.

Развитие автономных (не зависящих от административной и партийной системы) структур общественности (autonome offentlichkeiten) Хабермас рассматривает как важнейшее условие пре­одоления бюрократизации не только государственного аппарата, но и аппарата официальных негосударственных организаций (пар­тий, профсоюзов), вовлеченных в процесс осуществления власти.

Общественность представляет собой находящуюся в постоянном взаимодействии (коммуникации) часть активных граждан, не зани­мающих никаких должностей в административном аппарате госу­дарства и гражданских организаций и потому способных критичес­ки оценивать и контролировать деятельность этих аппаратов. Эта «критическая» часть населения противостоит не только «манипулируемой» его части, но и государственной и общественной бю­рократии. Хабермас отмечает, что «контроль над государственно-политической бюрократией возможен лишь со стороны обществен­но-политической бюрократии партий и союзов, которая, в свою очередь, также подлежит контролю в рамках общественных орга­низаций» [Habermas, 253].

Таким образом, понятие «общественность» у Хабермаса обозна­чает не столько общественные организации, сколько общественную коммуникацию активной и сознательной части населения, противодействующей нелегитимному насилию со стороны государ­ственной бюрократии, осуществляющемуся при попустительстве общественной бюрократии партий и союзов. Общественность у него, по существу, является важным фактором превращения пред­ставительной демократии в демократию гражданского соучастия, исключающую «неконтролируемое господство» каких бы то ни было структур над гражданами.

Ральф Дарендорф внес существенное дополнение в теорию общественности, разделив последнюю на три группы [Dahrendorf, 230]:

1) пассивную общественность, не принимающую участия в политической жизни по причине отсутствия мотивации или интересов или вследствие препятствий, чинимых противоборствующими сто­ронами;

2) пассивную общественность, спорадически участвующую в политическом процессе, инициатива которой, однако, не выходит за рамки единичного вопроса на выборах;

3) активную общественность, регулярно и осознанно принимаю­щую участие в политическом процессе.

Он отмечает, что доля активной общественности среди населе­ния очень незначительна и она может осуществлять прямое воз­действие на принятие решений государственными структурами только в сотрудничестве с пассивной общественностью. Курс на прямое соучастие граждан в процессе принятия политических ре­шений Дарендорф считает «здоровой и необходимой тенденцией» [Дарендорф Р. Дорога к свободе: демократизация и ее проблемы в Восточной Европе // Вопросы философии. 1990. № 9. С. 73]. Де­мократия гражданского соучастия в современном обществе служит важным дополнением представительной демократии, поскольку последняя, по оценкам многих социологов, переживает серьезный кризис.