Глава 12. Социально-экономические методы технологии поддержки населения

Содержание и сущность социально-экономических методов социальной работы

В ст. 7 Конституции Российской Федерации определено, что Российская Федерация есть «социальное государство, политики которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».

Следовательно, в российском государстве, как в любом цивилизованном социальном государстве, экономика должна способствовать удовлетворению материальных, социальных, духовных потребностей и нужд человека.

Основным критерием социально ориентированной экономики должны стать стабильность экономического роста государства, повышение жизненного уровня населения, гарантированная защищенность людей, не занятых активно в сфере материального производства и услуг.

Экономика была и остается определяющей материальной основой решения всех социальных задач. Именно в социальной сфере реализуются результаты экономической деятельности общества, создаются реальные экономические гарантии для нормальной жизнедеятельности граждан. Уровень развитости социальной сферы, в свою очередь, многосторонне влияет на возможности функционирования экономики.

По этой причине социальная защита населения должна строиться на основе сознательного использования экономических законов, обеспечивающих единство интересов общества и отдельной личности; она невыполнима без опоры на социально-экономические принципы управления социальной сферы и повышения результативности ее деятельности.

В процессе разработки и использования социальных технологий особое внимание должно уделяться системному анализу экономических процессов в обществе, их влиянию на динамику благосостояния населения, прогнозам ее изменения, а также возможностям государства предоставлять экономическую защиту населению от негативных последствий рыночных отношений — расслоения общества, безработицы, инфляции и др.

Развитие и функционирование каждой хозяйственной отрасли осуществляются в соответствии с экономическими законами, присущими данной экономической формации. Переход, к рыночным отношениям характеризуется нарастающим влиянием в экономике действия закона прибавочной стоимости, который реализуется посредством специфических экономических принципов.

Рассмотрение проблематики клиентов на фоне социально-экономических проблем общества характерно для большинства современных теоретических моделей социальной работы. Однако начавшийся в конце 80-х гг. переход российского общества к рыночным отношениям сделал большинство населения «заложниками» идеи рынка, сопровождающейся катастрофическим спадом экономики, крушением казавшихся незыблемыми стереотипов и практически полным исчезновением социальной защищенности. Переход к рынку стал «пандемическим» по своим последствиям, а проблемы человека и семьи стали проблемами их выживания.

В первом полугодии 2000 г., по данным статистики, за чертой бедности находились 29,9% россиян, т.е. почти 44 млн. человек. Из них 40% — люди, имеющие работу, которые, тем не менее, не могут обеспечивать своей семье минимальный уровень жизни.

В связи с этим социально-экономические методы и формы помощи не могут носить локального характера, решаться на микроуровне, а требуют макроэкономического подхода. Иначе говоря, одной из важнейших проблем технологии защиты населения стала проблема его обшей социально-экономической поддержки и защиты от воздействия переходного периода.

При макроэкономическом подходе субъектом воздействия ,'являются государство и общество в целом, а содержанием их деятельности применительно к нашему предмету — процессы социально-экономического планирования, прогнозирования и финансирования социальной помощи.

Рассмотрим основные из них, обусловливающие деятельность механизма социально-экономической защиты населения на макроуровне, а также принципы, которыми руководствуются специалисты социальной сферы и которые позволяют применять социально-экономические методы для решения локальных проблем клиентов.

Эти основные принципы соединяют в себе основополагающие правила, нормы и положения, согласно которым строится и функционирует на разных уровнях система социальной защиты населения, определяется ее место в макроэкономике государства; они сформулированы в соответствии с требованиями экономических законов и закономерностей развития социального государства, независимо от состояния его экономики в данный период.

Принцип общественной целесообразности. Согласно этому принципу контингент защищаемых в обществе должен быть строго ограничен теми категориями населения, которые полностью или частично лишены способности к труду и самообеспечению. Нарушение этого принципа приводит к ослаблению и полному угасанию трудовой мотивации и возрастанию количества иждивенцев. Одним из выражений этого принципа стала система адресной социально-экономической помощи.

Принцип экономической эффективности подразумевает оптимальное соотношение объема социальных расходов и размера отчислений на их финансирование. Отчисление на финансирование социальной сферы должно соотноситься со всеми макроэкономическими показателями: валовым внутренним продуктом, фондом оплаты труда, доходами населения и др. Превышение оптимальной величины отчислений на социальные нужды провоцирует снижение эффективности общественного производства. Кроме того, принцип экономической эффективности предусматривает оптимальное соотношение между социальными выплатами и заработной платой.

Размер социальных пособий не должен создавать ситуацию, когда получение пособия предпочтительнее получения заработной платы. Для предотвращения этого должно соблюдаться оптимальное соотношение пособий и законодательно установленного минимального размера оплаты труда (МРОТ). Соблюдение этого принципа подразумевает скорейшее достижение социального благополучия населения.

Принцип экономической справедливости предусматривает экономическую защиту как предпринимателей, активных участников экономического процесса, так и тех, кто в силу объективных причин не занимается производственно-рыночной деятельностью.

Социально-экономическая справедливость — это не абсолютная «уравниловка», а прежде всего справедливая цена труда, справедливый доход мелкого производителя, приближение минимальной заработной платы к средней, блокирование излишеств в заработках руководства предприятий государственной формы собственности, персонал которых находится на грани нищеты, недопущение чрезмерных ведомственных перекосов в привилегированных сферах деятельности, введение директивна поддерживаемого соотношения размеров оплаты труда между бюджетной сферой и остальным народным хозяйством.

Социальная справедливость в области экономики подразумевает справедливость обмена и справедливость распределения.

Обе эти (формы социальной справедливости должны соответствовать, с одной стороны, рыночным механизмам распределения, а с другой — государственным механизмам регулирования, т.е. двум полюсам «теории богатства» — частной и общественной собственности.

Социальная справедливость предполагает активное участие всего населения в экономической жизни общества, а также адекватную социально-экономическую поддержку тех, кто еще не вступил в производственные отношения (дети, подростки, учащиеся); кто не может участвовать в производственном процессе по объективным причинам (инвалиды детства, беременные женщины, многодетные матери и т.п.); кто ушел из сферы производства (или был вытеснен из нее) по возрасту, в связи с утратой трудоспособности (пожилые и престарелые, инвалиды) или по иным обстоятельствам (безработные, беженцы и т.д.). Соблюдение этого принципа подразумевает, с одной стороны, обеспечение правовых условий защиты собственности и нормальной предпринимательской деятельности, а также признание права на доход от нее, а с другой стороны, обязательность социально-экономической поддержки детей, пенсионеров, инвалидов и всех, кто объективно не может обеспечить себя сам.

Принцип приоритета государственных начал в социальной защите населения обусловлен специфическими российскими социально-экономическими условиями и российским менталитетом, сформировавшимся под влиянием этих условий — во многих развитых социальных системах существует совсем другое соотношение между государственными и общественными приоритетами. Согласно указанному принципу в нашей стране именно государство является главным гарантом экономического обеспечения социально приемлемого уровня жизни тем, кто не может достичь этого самостоятельно в силу объективных причин. В большинстве случаев средства социальной защиты представлены в виде двух основных категорий:

• постоянно действующие ограничители, не позволяющие негативным рыночным проявлениям достичь социально опасного уровня, для чего государство регулирует МРОТ, максимально допустимые ставки налогообложения, гарантирует минимум бесплатного образования и медицинского обслуживания и др.;

• система социальных компенсаций (льготы, субсидии, рассрочки, бесплатные или частично оплачиваемые услуги, поддержка

бедных и стимуляция благотворителей).

Принцип экономической самостоятельности местных органовоснован на разграничении экономических полномочий субъектов федерального и местного уровней. Чтобы поддержать социально слабые слои населения, местные органы социальной защиты населения должны оставлять у себя не менее 70—75% всей суммы собранных на территории налогов и практически все суммы налогов от малых предпринимательских структур, а также иметь право самостоятельно (под контролем местной общественности) ими распоряжаться.

На федеральном уровне должны гарантироваться минимальные размеры социальных пособий и других выплат, а все выплаты сверх того — производиться из местного бюджета и местных фондов социального страхования, чтобы население и администрация региона были заинтересованы в развитии его экономики и самообеспечении.

В теоретических работах перечисляются и другие экономические принципы: принцип трудовой мотивации оплаты труда, повышения качества жизни и др.

Рассмотренные нами принципы являются основой системы социальной защиты населения, пронизывающей все уровни государства — от федерального до местного, — и направлены на сохранение оптимального соотношения между сферами производства и потребления. На основе этих принципов действует механизм соициальной защиты населения (в виде социально-экономических методов, используемых в технологии социальной поддержки населения).

Следует иметь в виду, что система социальной защиты населения к концу 90-х гг. еще не относилось к рыночным отношениям. Государство осталось собственником всей этой системы (в форме федеративной, республиканской или муниципальной собственности).

Наше государство объединяет в себе институт власти и институт собственности, В многоукладной экономике оно продолжает выступать в качестве не только субъекта собственности, но и субъекта управления, т.е. включается в сферу трудовых отношений.

По этой причине экономика учреждений и предприятий системы социальной защиты населения регулируется по системе «сверху вниз». Взаимосвязи между элементами системы как экономическими ее субъектами подчиняются принципам планирования, демократического централизма и частично-хозяйственного расчета. Предприятиям предписываются категории обслуживаемых, обязательный ассортимент услуг, объемы финансовых, кадровых и всех других ресурсов. С другой стороны, обращенность социальной работы к конкретной личности заставляет социального работника постоянно изыскивать наиболее эффективные приемы, методы восстановления нарушенных связей между личностью и обществом. Поиск высокоэффективных экономических методов социальной работы носит непрерывный и длительный характер. Это объясняется как увеличением числа социально уязвимых членов общества, так и потребностью совершенствования процесса их поддержки.

В технологии социальной поддержки социально-экономические методы — это способы достижения социальных целей на основе экономических принципов. А социальной целью является обеспечение единства интересов общества, групп и отдельных личностей. Принципы всегда объективны, но методы их реализации более вариативны и субъективны и во многом зависят от конкретной экономической обстановки в обществе, от субъекта технологии. Правильность применения экономических методов в технологии социальной работы определяется степенью их эффективности, т.е. достижением наибольшего социального эффекта для клиента и общества при оптимальных затратах экономических средств.

Экономические методы социальной работы — важная часть механизма социальной поддержки, ибо они, с одной стороны, побуждаю! личность к самореализации своих потенциальных возможностей и самообеспечению, а с другой стороны, оказывают человеку (семье, группе) конкретную социально-экономическую поддержку в условиях кризиса. На государственном уровне социально-экономические методы решают обе эти задачи посредством проведения правовой и социально-экономической политики, создания экономических и правовых условий, стимулирующих трудоспособную часть общества к обеспечению благосостояния — своего, своей семьи и всего общества.

К основным экономическим методам решения этой комплексной социальной задачи можно отнести следующие.

I. Введениесистемы минимальных социально-экономических гарантии. Определяющим здесь являются законодательное установление МРОТ и прожиточного минимума.

Проблема установления МРОТ всегда существует в экономике цивилизованного государства. До октября 1991 г. МРОТ был определен постановлением ЦК КПСС, СМ СССР, ВЦСПС от i2 декабря 1972 г. и составлял 70 руб., т.е. 89,7% стоимостной оценки прожиточного минимума. С конца 1991 г. МРОТ устанавливается законодательно. В соответствии с Федеральным законом от 9 января 1997 г. №6-ФЗ МРОТ с января 1997 г. составлял 83 490 руб. Поскольку МРОТ контролируется профессиональными союзами трудящихся как субъектами социальной политики, в заключенных на 1997г. отраслевых тарифных соглашениях между государством, профсоюзами и предпринимателями МРОТ установлен в сумме более 300 тыс. руб, что на тот период составляло около половины стоимостной оценки прожиточного минимума.

Совет Федерации 7 июня 2000 г. одобрил закон о поэтапном увеличении минимального размера оплаты труда: с 1 июля 2000 г. — до 132 руб., с 1 января 2001 г. — до 200 руб., с 1 июля 2001 г. - до 300 руб.

В период перехода к рыночным отношениям значение введения понятия прожиточного минимума чрезвычайно велико. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации» от 2 марта 1997 г. № 210 на период преодоления кризисного состояния экономики Правительство Российской Федерации должно определять уровень (бюджет) прожиточного (физиологического) минимума, дифференцированного по основным социальным группам и характеризующего минимально допустимые границы потребления важнейших материальных благ и услуг.

Этот показатель официально обозначает границы бедности. Он является ориентиром при заключении коллективного договора или тарифного соглашения с администрацией предприятия. Прожиточный минимум и бюджет прожиточного минимума в условиях ограниченных материальных и финансовых возможностей государства используются в качестве базы для адресной социально-экономической поддержки как важнейшие индикаторы, целевые ориентиры при регулировании доходов и потребления малообеспеченных слоев населения, дающие право на получение различного рода социальных выплат, а в перспективе — на субсидирование бедности.

С начала 2000 г. черту бедности в России определяют по новой методике Министерства труда Российской Федерации: к стоимости набора из 33 продуктов питания прибавляются стоимость одежды, обуви и других предметов длительного пользования, а также расходы на лекарства, оплату коммунальных услуг и поездки в общественном транспорте. Исчисленный по новой методике прожиточный минимум на начало текущего года составил около 1200 руб. на человека в месяц, т.е. на 21% больше, чем исчисленный по прежней методике.

В апреле 2000 г. прожиточный минимум для москвичей, исчисленный по методике Минтруда, составил 14! 8,17 руб. ну душу населения, а прожиточный минимум, исчисленный Московской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений, — 2810,90 руб., или почти в два раза больше.

Установление прожиточного минимума является основным показателем социально-экономического обеспечения социальных гарантий населения в государственно регулируемом рыночном механизме. В зависимости от его величины должны устанавливаться МРОТ, размер трудовых пенсий, пособий и стипендий, определяться минимум расходов на содержание граждан в стационарных учреждениях системы социального обеспечения, больницах, исправительно-трудовых учреждениях и т.д.

В период перехода к рыночным отношениям наиболее острой является необходимость социальной защиты населения от роста цен (инфляции) и безработицы.

2. Индексация доходов, используемая государством в целях предотвращения катастрофического снижения потребления и жизненного уровня, обусловленного ростом цен на товары и услуги. Индексация доходов — это заранее установленный законодательно, или решением исполнительной власти, или при заключении трудового договора механизм автоматического повышения доходов (минимальной заработной платы, пенсий, стипендий и других видов фиксированных доходов) по мере роста розничных цен и услуг. Не подлежат индексации единовременные выплаты, доходы от собственности, акций, недвижимости.

Индексация может производиться периодически, по мере роста цен, или в законодательно определяемые сроки (ежеквартально, раз в год и т.д.), или на заранее оговоренный процент.

Так, Федеральный закон от 27 мая 1996 г. предусматривает увеличение в 1,1 раза всех пенсий, исчисленных в соответствии с Законом РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», исходя из размеров пенсий, выплаченных за апрель 1996 г.

Указом Президента Российской Федерации «О компенсационной выплате пенсионерам» с 1 мая 2000 г. установлена компенсационная выплата к пенсиям от 100 до 139,23 руб. в месяц.

Работникам бюджетных государственных предприятий и учреждений индексация производится из средств бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов, а работникам предприятий негосударственных форм собственности — за счет средств собственников.

Необходимо иметь в виду, что в условиях экономического кризиса ни правительство, ни предприятия не имеют возможности повышать доходы, зарплату точно в соответствии с ростом цен, ибо это привело бы к новому витку инфляции, дефициту товаров и гиперинфляции. Поэтому доходы повышаются с некоторым временным отставанием от роста цен и в несколько меньшей степени, чем повышение индекса цен.

3. Компенсация расходов, которая применяется в отдельные периоды для сохранения уровня обеспечения пенсиями и пособиями. Компенсация расходов — это возмещение расходов представителей различных социальных групп населения органами власти в связи с ожидаемым или произошедшим ростом цен, которое может быть обусловлено:

• катастрофами природного или антропогенного характера;

• затратами в связи с рождением детей;

• уходом за инвалидами.

Например, в соответствии с постановлением СМРСФСРот 20 марта 1991 г. «О реформе розничных цен и социальной защите населенияРСФСР» были введены компенсация по всем видам пенсий, пособий семьям, имеющим детей, а также компенсационные выплаты за несовершеннолетних детей.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 14 апреля № 550 предоставляются компенсационные выплаты для частичной компенсации удорожания стоимости питания обучающимся в государственных, муниципальных общеобразовательных учебных заведениях, а также учреждениях начального и среднего профессионального образования. Размер этих выплат составляет 3% в день от МРОТ из расчета на каждого обучающегося в течение учебного года.

В целях социальной защиты применяются такие социально-экономические методы, как система компенсаций и льгот отдельным категориям населения, определяемым законодательно. Существуют также системы пособий, которые, выплачиваются безработным и детям.

В настоящее время в России насчитывается свыше 1000 социальных выплат и льгот для более чем 200 категорий граждан, а численность лиц, претендующих на их получение, достигает почти 100 млн. человек (ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь, безработные и др.). Действующая система социальных выплат и льгот не учитывает требований социально-экономических принципов социальной поддержки, в том числе взаимоотношений центра и регионов в области финансов, и осуществляется практически безадресно. Для обеспеченного населения социальные выплаты и льготы практически не имеют экономического смысла, а нуждающимся не гарантируют необходимой социальной защиты.

В нынешних условиях спада производства и уменьшения создаваемого национального продукта возможности государства выделять дополнительные средства для социальной защиты населения крайне ограничены. Нагрузка на государственный бюджет растет, правительство вынуждено увеличивать налоги, в связи с чем снижаются доходы работающих, что порождает новые социальные напряжения.

Необходимо осознавать, что обеспечить социальную защищенность всего населения от снижения уровня жизни в условиях экономического спада невозможно. Различные социально-экономические методы помогают определить, кому необходимо помогать в обязательном порядке и в первую очередь, выявить наиболее эффективные методы социально-экономической поддержки тех категорий населения, которых принято называть социально уязвимыми.

К социально уязвимым относятся прежде всего лица, лишенные возможности самостоятельно, собственными усилиями улучшить свое благосостояние, поддерживать минимально необходимые условия существования и жизнеобеспечения.

При отнесении тех или иных групп людей к категории социально уязвимых следует учитывать не только их текущие денежные доходы, но и экономический потенциал, денежные сбережения, накопленные в виде движимого и недвижимого имущества, так называемый имущественный ценз. На основании этой оценки оказывается адресная помощь.

Один из видов социально-экономической поддержки населения — субсидии и льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с п.1 постановления Правительства Российской Федерации от 18 июня 1996 г. № 707 компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляются гражданам в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума и совокупного дохода семьи. При этом собственные расходы граждан не должны превышать половину установленного минимального размера оплаты жилья, если совокупный доход семьи в расчете на одного человека не превышает установленного прожиточного минимума. Важно, что в соответствии с принципами общественной целесообразности и экономической эффективности компенсации предоставляются гражданам в виде уменьшения их платы за жилье — это как бы косвенное финансирование бедноты. С одной стороны, оно происходит без вывода на рынок дополнительного количества денег, способных привести к инфляции; с другой стороны, эти средства имеют целевое назначение и могут быть использованы клиентом лишь на оплату жилья, а не на другие цели.

Во многих случаях методом социально-экономической поддержки является косвенное финансирование — в частности, в виде освобождения определенных категорий населения от различных видов налогообложения.

Так, от уплаты налога на собственность освобождаются инвалиды I и II групп и инвалиды с детства, участники войн и боевых операций, лица, подвергшиеся воздействию радиации, пенсионеры и некоторые другие категории граждан.

К этой же категории социально-экономических методов следует отнести предоставление бесплатных социальных услуг на дому и в стационаре.

Одинокие престарелые граждане проживают в интернатах бесплатно. Но если у них есть родственники, обязанные содержать их согласно закону, последние частично оплачивают содержание престарелого, если среднедушевой доход их семьи превышает прожиточный минимум на 150%.