Системні характеристики державного управління у сфері цивільного захисту

Розвиток суспільства та рівень його безпеки відбувається під впливом соціального управління, цілеспрямованого впливу людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, яке складається з двох типів: саморегулювання суспільства (безпосереднє управління); державного управління (через спеціально створені структури держави).

Державне управління - цілеспрямований організаційний, регулюючий та контролюючий вплив суб'єкта державного управління на об'єкт державного управління шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Для дослідження проблем державного управління використовується методологія системного підходу, яка дозволяє аналізувати будь який об'єкт або явище, як систему у єдності всіх її складових, що безперервно взаємодіють, як між собою, так і з зовнішнім середовищем.

Система - це сукупність взаємодіючих елементів, які мають інтегральні властивості, не притаманні кожному з цих елементів окремо.

Особливостями будь якої системи є її цілісність, структурність, ієрархічність організації (тобто наявність сукупності підсистем різного рівня, які розташовані у порядку поступовості), наявність різних типів необхідних комунікацій між елементами та наявність інтегрованої якості, цілеспрямованість функціонування на корисний результат.

В управлінні як суб'єктом, так і об'єктом управлінського впливу виступає людина. Специфіка державного управління як виду управління полягає в тому, що воно спирається на владу - організаційну силу суспільства, здатну до примусу та поширює свій вплив на все суспільство.

Суб'єктом державного управління є орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи посадова особа, яка наділена владними повноваженнями для здійснення державного управління.

Об'єктом державного управління відповідно до організаційно-структурного критерію виступають формально визначені структури (область, місто, район, підприємство), а за функціональними критерієм - види діяльності.

За своєю структурою система державного управління охоплює такі складові:

управляючу;

управлінську діяльність (вплив);

сфери і галузі суспільного життя.

Свого логічного завершення державне управління набуває з визначення мети та цілей функціонування системи щодо практичної реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних сфер, галузей, об'єктів.

За джерелом виникнення й змістом основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

соціальні, які відображають влив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних цілей;

духовні, пов'язані зі сприйняттям культурних цінностей та з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних цілей.

Градація цілей державного управління може здійснюватися за будь якими засадами, наприклад, за обсягом, за результатами, за часом, тощо. Але переважно цілі державного управління поділяються на стратегічні, тактичні, оперативні.

Обгрунтованість і дієвість цілей державного управління визначається їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними.

Функції державного управління взаємозумовлені з цілями і відображають способи здійснення юридично визначених управляючих впливів. За критерієм змісту, характером і обсягом впливу поділяються на:

загальні які мають місце в будь якій управлінській взаємодії органів управління з об'єктами управління (аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль);

спеціальні реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях і визначаються в основному запитами об'єктів управління. Ці функції є основними бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Керуючись прийнятою в теорії класифікацією систем, державне управління у сфері цивільного захисту можна віднести до складних, відкритих, динамічних, цілеспрямованих систем.

Складність системи визначається можливістю розчленування її на підсистеми за різними ознаками - структурними (органи управління, сили та засоби за відповідними територіальними рівнями), функціональними (запобігання та ліквідація наслідків НС спрямоване на захист населення, тварин, рослин, об'єктів економіки і довкілля), діяльними за основними заходами у сфері ЦЗ, тощо. Іншою прикметою складності є те, що зміни в будь якому її окремому елементі, впливають на інші елементи та функціонування системи в цілому.

Відкритість системи обумовлена ступенем впливу об'єктів зовнішнього середовища (яким виступають надзвичайні ситуації) на систему та її поведінку так і на які впливає сама система (стан безпеки об'єктів захисту в умовах надзвичайних ситуацій).

Практично всі реальні (фізичні) системи є динамічними. Система функціонує у просторі та часі. Процес функціонування системи є перехід її з одного стану (повсякденної діяльності) в інший (підвищеної готовності, надзвичайної ситуації, надзвичайного або воєнного стану). Чим і визначається її динамічність.

Цілеспрямованість означає, що відносно зовнішнього середовища система виступає і відповідно сприймається як щось єдине та всі її елементи служать одній меті:

реалізації державної політики, спрямованої на забезпечення безпеки та захисту населення і територій, матеріальних і культурних цінностей та довкілля від негативних наслідків надзвичайних ситуацій у мирний час та в особливий період. .

Зазначена мета реалізується управляючою складовою системи державного управління у сфері цивільного захисту яка є організаційною структурою державних органів, організацій, їх персоналу, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєдіяльності самого суб'єкта управління у складі трьох визначених національним законодавством державних систем:

цивільної оборони України (ІДО);

єдиної державної системи органів виконавчої влади з питань запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру (ЄДС НС);

єдиної державної системи цивільного захисту (ЄДС ЦЗ).

Інтегрованою національною системою протидії НС виступає ЄДС ЦЗ.

Таким чином, з позиції системного підходу, сама національна система державного управління у сфері цивільного захисту в організаційному аспекті представляється як складна взаємодія трьох державних систем, які в свою чергу є організованою державою сукупністю суб'єктів (державних органів, громад, посадових осіб, окремих громадян), об'єднаних цілями і завданнями із захисту населення, тварин, рослин, об'єктів економіки і територій від наслідків надзвичайних ситуацій. Кожна з трьох систем має власні територіальні і функціональні підсистеми та сама є ієрархічною частиною більш загальної системи забезпечення національної безпеки і оборони. Як частини системи національної безпеки і оборони ЦО, ЄДС НС та ЄДС ЦЗ мають певні інформаційні зв'язки з іншими підсистемами загальної системи - політичної, воєнної, екологічної, техногенної, соціальної, економічної, науково-технологічної, інформаційної безпеки.

Державні органи, які формують і реалізують управлінський вплив у сфері цивільного захисту є системоутворюючими елементами національної системи протидії НС.

Побудова їх організаційної структури, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формується під впливом як зовнішніх (потенціальних загроз притаманних різним територіям) так і внутрішніх (демократизму і стилю державного управління, тощо) факторів з урахуванням правового поля, визначеного Конституцією і законами України та підзаконними актами Президента і Уряду.

Поряд з тим існування в Україні трьох державних систем, дві з яких є єдиними, які будуються за однаковим територіально-виробничим принципом, мають практично єдині координуючі і постійні органи управління сили і засоби, певним чином дублюють одна одну свідчить про наявність в державі проблеми системного характеру.

У зв'язку з цим доцільним буде розглянути систему державного управління у сфері ЦЗ у функціональному аспекті, враховуючи спеціальні функції визначені цілями державної політики та основні компоненти самого процесу протидії НС.

Формалізацію процесу протидії НС, спрямованого на захист населення, тварин, рослин, об'єктів економіки і довкілля доцільно визначити через розгляд терміну НС, за яких виникає або явна загроза, або безпосереднє ураження об'єктів захисту.

Універсальними причинами НС офіційні джерела, перш за все, називають аварії, стихійні лиха, катастрофи, що знаходить своє підтвердження у визначенні і самого терміну НС у законах України, підзаконних актах та державних стандартах України, які з різною мірою деталізації, визначають НС як "порушення нормальних умов життя і діяльності людей на об'єкті або території, спричинене аварією, катастрофою стихійним лихом ... ". При цьому у законі [16] причини порушення нормальних умов продовжуються гранично визначеним переліком "епідемією, епізоотією, епіфітотією, великою пожежею, застосуванням засобів ураження", згідно [10] подальший перелік причин не конкретизується, а використовується термін "або іншою небезпечною подією", в ДСТУ "Безпека у НС" цей термін замінюється на "іншими чинниками", але всі джерела констатують, "що призвели або можуть призвести до людських і матеріальних втрат", або "до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяльності, загибелі людей та/ або значних матеріальних втрат".

Водночас недостатньо з'ясованим всі наведені визначення залишають лише поріг небезпечності наслідків, з якого подія із небезпечної стає надзвичайною ситуацією. Цю прогалину ліквідують діючі в державі Класифікаційні ознаки надзвичайних ситуацій, де одиницями виміру подій визначенні показники: кількості осіб, голів, факту виникнення події, тоннажу, часу, площі, або кількісний вираз перевищення ГДК та їх порогові значення. Порогові значення показників ознак для НС у транспортній, виробничій сферах, сфері життєзабезпечення, у природному середовищі та інших сферах життєдіяльності людини різні. Так показник загибелі або травмування людей внаслідок дорожньо-транспортних пригод дорівнює від 5 та 15 осіб відповідно, поряд з показниками загибелі або травмування людей внаслідок аварій, катастроф, отруєнь та нещасних випадків від 3 та 10 осіб, від 2 та 5 осіб при руйнуванні підземних споруд, пожеж (крім побутових пожеж), та вибухів, та від 1 особи при захворюванні на екзотичні особливо небезпечні інфекційні хвороби (чума, натуральна віспа і т.п.).

При цьому слід підкреслити, що вартісний показник розміру заподіяної шкоди класифікаційними ознаками не наводиться. Такий показник розміру заподіяних (очікуваних) збитків у вартісному показнику (для державного рівня більш 150 тис. мінімальних заробітних плат, регіонального рівня більш 15 тис. мінімальних заробітних плат, місцевого більш 2 тис. мінімальних заробітних плат) визначений Порядком класифікації НС за їх рівнями, затвердженим ПКМУ від 24.03.04 р. №368.

За обсягами технічних і матеріальних ресурсів, що необхідні для ліквідації наслідків НС: для державного рівня встановлено не менш одного відсотка від обсягу видатків двох чи більше місцевих бюджетів регіонів; для регіонального не менш одного відсотка від обсягу видатків двох чи більше місцевих бюджетів районів (міст обласного значення); місцевого рівня коли обсяги перевищують власні можливості об'єкту, де виникла НС.

За критерієм загибелі людей НС поділяються на такі рівні : державний рівень понад 10 (300) осіб; регіональний понад 5 (100) осіб; місцевий понад 2 (50) осіб; об'єктовий, коли критерії НС не досягають зазначених розмірів. Цей критерій знижується до понад 5 (100), 3-5 (50-100), 1-2 (20-50) за умови, якщо матеріальні збитки перевищують відповідно 25, 15,0,5 тис. мінімальних розмірів заробітної плати.

Таким чином для віднесення будь якої небезпечної події до НС необхідно порівняти фактичні наслідки події з пороговими значеннями показників ознак НС, а для визначення рівня НС класифікувати її за критеріями територіального поширення, обсягами задіяних матеріальних і технічних ресурсів для ліквідації та розміром заподіяних або очікуваних матеріальних збитків від НС.

Рис. 1.2.

Тобто феномен НС полягає в тому, що визначальним критерієм для переходу небезпечної події в статус НС та її класифікації за рівнем, стають встановлені державою залежно від реальних соціально-економічних умов кількісні показники наслідків та матеріальних і технічних ресурсів необхідних для їх ліквідації (рис. 1.2) , в той час, як ймовірність виникнення або частота реалізації небезпеки відіграє лише допоміжну функцію, яка дозволяє: враховувати величини фінансових вкладень у підтримку та підвищення загального рівня убезпечення об'єктів, комплексів, систем від НС, з урахуванням домірності кількісних характеристик можливих втрат і реальних фінансових можливостей.

Враховуючи складові наведеного терміну НС основними компонентами, що характеризують будь яку ситуацію як надзвичайну, стають: джерела деструктивних впливів (уражальні чинники), об'єкти ураження і захисту та ресурси захисних заходів.

До уражальних чинників можна віднести групи факторів, що характеризуються фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією визначеною відповідними параметрами та які можуть зумовити такі стани, за яких виникає або загроза, або безпосереднє ураження людей чи об'єктів.

Об'єктами ураження і захисту стають населення, тварини, рослини, об'єкти економіки, території та довкілля як такі, що вимагають здійснення захисних заходів.

Ресурсами захисних заходів є інженерно-технічні, медико-біологічні, транспортно-комунікаційні, матеріальні та фінансові ресурси для компенсації втрат і покриття видатків на ліквідацію негативних наслідків, а також сили і засоби, якими здійснюється захист населення і територій від реальних або можливих уражальних чинників.

Кожна зміна станів компонентів ситуації відбувається під впливом взаємозумовлених зовнішніх і внутрішніх факторів.

У часі процес перебігу стану компонентів формуючих НС визначається трьома характерними періодами (фазами) розвитку і протидії НС:

початковий період (рання фаза) характеризується появою на території зон потенційного ризику, де зростає загроза ймовірного виявлення уражальних чинників;

період первинного впливу (фаза реалізації^-) характеризується появою зон ураження;

післякризовий період (завершальна або пізня фаза) характеризується післядією, вторинним виявом уражальних чинників (у зонах післядії).

Відповідно до цього системою протидії НС з метою зменшення збитків та підтримання достатнього рівня убезпечення (захищеності) населення і територій впродовж початкового періоду здійснюються запобіжні заходи, протягом первинного впливу рятувальні заходи з реагування (локалізації наслідків), впродовж після кризового - ліквідація наслідків та відновлювальні роботи.

Таким чином, враховуючи спеціальні функції, що визначені цілями державної політики у сфері цивільного захисту, та розглянуті нами компоненти процесу протидії НС, систему у функціональному аспекті можна визначити за складовими або підсистемами першого рівня:

запобігання виникненню НС,

ліквідації наслідків НС.

Реагування на НС в окрему підсистему не виділяється, так як в умовах повсякденної діяльності здійснюються запобіжні заходи із завчасного реагування на НС, у режимі підвищеної готовності та НС з негайного реагування разом із заходами з ліквідації наслідків НС.