Компас беженца и вынужденного переселенца
Проблемы социальной медицины, связанные с миграцией, можно увидеть уже на заре истории цивилизации. Даже в те далекие времена можно условно разделить всех мигрантов на беженцев и вынужденных переселенцев. Разделение это происходит по принципу гражданства (территории): вынужденный переселенец — это житель той страны, в пределах которой он передвигается, беженец — бежавший за ее пределы, например, согласно сведениям Библии, ханаане были вынужденными переселенцами, а евреи — беженцами.
Первая мировая война и революции в начале XX века вызвали такие огромные потоки как беженцев, так и вынужденных переселенцев, что явление это стало предметом многих научных исследований. Наше время (даже если не учитывать распад Советского Союза и Югославии) актуальность проблемы беженцев и вынужденных переселенцев не снимает. В Германии чуть ли не каждый 10-ый человек — турецкого происхождения. Во Франции засилье арабов... Страны Западной Европы и США из года в год продолжают ужесточать миграционные законы.
Но, безусловно, и в нашей стране проблемы миграции, беженцев и вынужденных переселенцев стоят очень остро и болезненно. Прежде, чем рассмотреть основные направления работы социальной медицины в этой области, мы попытаемся раскрыть общую картину положения дел с двух основных сторон: субъективной и объективной.
О субъективной стороне пишет О. Игнатенков в книге «Компас беженца и вынужденного переселенца» (М., 1984). Он обращается к русским, которые живут в Казахстане и готовы бежать в Россию, поскольку после обретения Казахстаном самостоятельности они стали там гражданами «второго сорта».
«Мы возвращаемся в Россию с горячей любовью к ней, но вскоре обнаруживаем, что поддержание в себе чувства патриотизма требует огромного мужества.
Не секрет, что до сих пор у большинства из нас был цивилизованный быт, любимая работа, друзья и...вдруг все перевернулось. Стало невыносимо жить там, где у нас был дом, где остались могилы наших предков. Мы в одночасье стали неугодными, «оккупантами», «колонизаторами»... В обстановке национальной ненависти мечтаешь о России как о земле обетованной.
С этими мечтами и иллюзиями лучше распроститься заранее. Никто нас в России особенно не ждет. Сегодня Россия сама терпит бедствие. Того государства, которое надежно защищало бы права граждан, по сути, нет. Все расшаталось.
Каждый из нас мог бы предъявить свой горький счет России — за то, что забыла, бросила нас в очень уж независимых республиках, за то, что здесь нас терзают... Но что толку плакать и жаловаться? Кто нас услышит и посочувствует, когда десятки миллионов россиян сами живут на грани нищеты, беспокоясь, смогут ли завтра прокормить своих детей?
Самое страшное в такую лютую непогоду лишиться крыши над головой. Если у кого-то еще есть выбор: переезжать или остаться в своем доме, если в состоянии смириться с унижениями, пригнуться, перетерпеть — не спешите отрубать концы.
Да, возврат к нашей прежней, привычной жизни уже нереален, и наши дети обречены в чужом государстве быть гражданами второго сорта. Но ведь и в России мы чужаки, причем, не только для окружающих, но и порой для самих себя. До боли обидно, когда предают единомышленники, те, с кем начинал строить жилье в чистом поле. Не все оказались способны перенести ад неустроенности, гонений, постоянных упреков, бюрократических издевательств. Люди есть люди, и ничего другого не остается, как терпеть невзгоды и ради будущего своих детей своими руками создавать цивилизованный быт.
Все мы, ставшие бездомными, хотим поскорее обрести в России свою крышу над головой. Однако сразу заиметь готовое жилье удается или очень богатым, или имеющим дефицитные, как правило, рабочие профессии. Остальным же придется первое время жить, где попало — в вагончике, в сарае, снимать чужой угол... Не о жилье, а о хорошей работе на новом месте имеет смысл мечтать. Только имея хорошую работу, можно выжить, а со временем и крышу себе построить.
Итак, если приехал в Россию — снимай розовые очки, засучивай рукава и — работать, работать, работать...
Готовы ли вы к тому, что вас ждет в России?»
Мы привели полностью этот призыв О. Игнатенко, потому что в нем обнажена вся глубина психологического состояния мигрантов при очевидных последствиях психической травмы, какой является потеря «малой родины» (не только привычного социального окружения, но и социальных корней). И, заметим, автор советует : при всем ужасном положении «чужака» в другой стране, человека «второго сорта» «не спешить обрубать концы», ибо не каждый может выдержать тяготы переселения.
Об объективной стороне миграции можно иметь представление из доклада «Социальное положение женщин, относящихся к категории беженцев и вынужденных переселенцев, в Москве», подготовленного Союзом женщин России совместно с УВКБ ООН в 1998 г.
Миграция — один из самых сложных механизмов саморазвития населения. Прямые и обратные связи между процессами миграции и социально-экономической, политической жизнью РФ оказывают значительное влияние на ситуацию во всех субъектах Федерации, в том числе и в Москве.
По данным на 1 января 1998 г. Миграционной службы Москвы, в столице зарегистрировано 7,5 тысяч женщин, имеющих статус беженца или вынужденного переселенца, что составляет 52,4% от общего количества вынужденных мигрантов (14294 человек). Из них 4,2 тысячи женщин, или 56,0%, находятся в трудоспособном возрасте; 3,3 тысячи — пенсионеры (44,0%), 217 человек из которых (6,1%) являются инвалидами. В 1997 г. статус беженца или переселенца получили 683 женщины, что почти в два раза больше, чем в предыдущем. Из общего количества женщин-мигрантов подавляющее большинство — это беженцы из Азербайджана армянской национальности — 3251 человек (44%), русской национальности — 2789 человек (37,3%) и грузинок — 322 человека (4,0%), в том числе из Абхазии — 271 человек (84,2%).
Действующее законодательство РФ предоставляет лицам, имеющим статус беженца или вынужденного переселенца (независимо от пола), достаточно широкие права, реализация которых предусматривается в значительной мере за счет субъектов Федерации. Многие женщины становятся главами семей, и на их плечи ложится тяжелый груз ответственности за налаживание не только собственной жизни, но и жизни своих родственников.
Для того, чтобы деятельность миграционной службы по организации защиты и помощи беженцев была эффективной, необходимо учитывать различные потребности беженцев — детей, женщин, мужчин, престарелых, инвалидов и т.д. Так, с целью охраны здоровья женщин и детей в Москве осуществляется бесплатный их доступ к основным видам медицинской помощи: они прикрепляются к поликлиникам по месту пребывания и получают страховые полисы. Работающие женщины обеспечиваются пособиями по беременности и уходу за детьми на общих основаниях.
Особой защитой государства пользуются дети вынужденных переселенцев и беженцев. В 1998 г. около 200 семей из числа зарегистрированных Миграционной службой Москвы — это многодетные семьи и семьи с одним родителем.
Дети-беженцы нуждаются в особой защите и помощи. Потребности детей больше, чем у взрослых, и соответственно они должны иметь дополнительные условия.
Однако, несмотря на помощь, получаемую от городских федеральных и международных источников, социально-медицинские условия жизнедеятельности детей из семей вынужденных мигрантов как в целом, так и, особенно, по отдельным категориям, весьма неблагоприятны. Большинство детей мигрантов проживает в крайне стесненных жилищных условиях. Многие дети из-за языкового и общекультурного барьеров испытывают трудности в получении образования и профессиональной подготовки. Дополнительные проблемы вызывает пребывание детей в семьях, относящихся к группе риска по медицинским (семьи с хроническими инфекционными и психическими заболеваниями) и криминальным (с членами семьи, совершившими правонарушения и преступления) показателям, равно как и положение детей в семьях незарегистрированных вынужденных мигрантов (главным образом из Афганистана), фактически полностью остающихся вне контроля и помощи со стороны городских органов здравоохранения, образования и социальных служб.
До сих пор не решены вопросы медицинского обслуживания мигрантов и их детей в период рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца или вынужденного переселенца, т.е. в период, когда у людей нет полиса обязательного медицинского страхования.
Миграционной службой Москвы совместно с Комитетом труда и занятости в 1998 г. был разработан проект городской целевой программы «Дети семей вынужденных переселенцев и беженцев». Эта программа предусматривает:
— выявление детей мигрантов, не охваченных контролем со стороны органов социального комплекса города и правоохранительных органов, с целью определения состава и объемов мер для поддержки этих категорий детей по линии органов здравоохранения и образования;
— обеспечение адресной поддержки детей из семей вынужденных переселенцев и беженцев с учетом материального достатка семей;
— создание условий для физического, психологического, образовательного и культурного развития детей из семей вынужденных переселенцев и беженцев;
— повышение уровня социальной и трудовой защищенности детей из семей вынужденных переселенцев и беженцев.
Дети, пенсионеры, инвалиды и другие слабо защищенные категории лиц находятся на социальном и другом обеспечении бюджета Москвы. В отношении же лиц трудоспособного возраста наблюдается определенная несправедливость, вызванная несогласованностью правовых норм Федеральных законов «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах» с Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации», согласно которому пособие по безработице может выплачиваться только лицам, имеющим постоянную регистрацию по месту жительства.
Московская миграционная служба работает в тесном взаимодействии с Комитетами и Департаментами города, а именно с Комитетом социальной защиты населения (так, при содействии Миграционной службы 115 беженцам и вынужденным переселенцам из стран Балтии, в основном женщинам, зарегистрированным Миграционной службой, предоставлены места в домах-интернатах Комитета); с Комитетом образования (работа по приему и размещению в интернатских учреждениях Москвы детей, пострадавших в результате событий в Чеченской республике, работа по оказанию адресной материальной поддержки детям из социально слабо защищенных семей беженцев и вынужденных переселенцев); с Комитетом по делам семьи и молодежи и Комитетом труда и занятости Миграционной службы.
В рамках сотрудничества Тасис Сити Твининг «Породненные города Москва — Берлин» Европейским Союзом было предложено разработать Программу по обеспечению взаимодействия Миграционной службы Москвы с общественными организациями с использованием опыта работы в данной области ФРГ. Миграционная служба Москвы работает во взаимодействии со многими общественными и неправительственными организациями, в основном с национальными объединениями (Союзом русских беженцев, Интернациональным комитетом беженцев из Баку, Чеченским культурным центром, Комитетом «Гражданское содействие», московским отделением Красного Креста, УВКБ ООН и др.).
Действующее законодательствоРФ предоставляет лицам, имеющим статус беженца или вынужденного переселенца, весьма широкие права, осуществление которых предусматривается в значительной мере за счет субъектов РФ. В частности, статья 7 закона «О вынужденных переселенцах» предусматривает, что органы исполнительной власти субъектов РФ включают вынужденных переселенцев в список граждан на получение жилья, строительство которого ведется за счет местного бюджета, причем, независимо от срока проживания в данной местности (пункт 2), переселенцам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставляются безвозмездные субсидии (пункт 4), оказывается содействие в обустройстве, производится выплата пенсий, пособий, обеспечивается медицинское обслуживание, получение образования и т.д.
Федеральный закон «О беженцах» (в частности, ст. 6 и ст. 8) также предусматривает обеспечение предоставленных беженцам прав. Каждому, претендующему на получение такого статуса, должны быть обеспечены в случае необходимости услуги переводчика, а также оказано содействие в обеспечении проезда и провоза багажа, выплата единовременного пособия на каждого члена семьи, направление в центр временного размещения, обеспечение безопасности со стороны органов внутренних дел, обеспечение питанием и коммунальными услугами, медицинской и лекарственной помощью, оказание содействия в направлении на профессиональное обучение.
Основания для отказа в предоставлении статуса переселенца или беженца, предусмотренные федеральными законами, не позволяют субъекту Федерации (территориальному органу миграционной службы) направлять лиц, ходатайствующих о предоставлении соответствующего статуса, в другие регионы, в частности, по причине целесообразности размещения этой категории лиц в данном регионе. Вообще, введение механизма квотирования уже предусмотрено Постановлением Правительства РФ № 1021, принятом в 1994 году.
Таким образом, хотя в законе полностью предусмотрена защита интересов вынужденных мигрантов, механизм управления миграционными потоками в масштабе всей страны, который должен учитывать и законные интересы регионов, до сих пор не отлажен. При этом любой нормативный правовой акт субъекта Федерации, вводящий какие-либо ограничения в предоставлении соответствующего статуса, подлежит отмене как противоречащий федеральному закону. Такое положение, естественно, только стимулирует приток лиц данной категории именно в Москву как в наиболее привлекательный регион. Федеральный закон требует предоставления большинству из них статуса беженца (за исключением лиц, совершивших преступления, предоставивших о себе ложные сведения, и т.д.), после чего большинство из них в соответствии с тем же законом могут обратиться в Правительство Москвы с требованием предоставить жилье и обеспечить содействие в обустройстве.
«Федеральная миграционная программа на 1998—2000 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 10.11.1997, за№ 1414, предусматривает разработку важнейших нормативных правовых актов, регламентирующих порядок работы с данной категорией лиц, а также мероприятий в этой сфере в период не ранее середины 1998 года. В частности, разработка порядка определения и размеров ежегодной квоты распределения беженцев для каждого субъекта Российской Федерации, имеющих определяющее значение для выработки и осуществления политики Правительства Москвы в области регулирования миграции, были отнесены Программой на середину 1999 г.
Затраты Москвы на содержание этой категории лиц, с учетом максимально возможного их снижения, ежегодно составляют (в ценах 1998 г.) около 227,2 млрд. руб., увеличение расходов города по сравнению с 1996 г. составило 30% (было 174,8 млрд. руб.).
Вынужденная миграция в столице привлекает все более пристальное внимание общественных организаций, правоохранительных органов, государственных структур и средств массовой информации.
Субъекты вынужденной миграции — это лица, ищущие убежища. Правовые основы предоставления убежища, определения статуса и оказания помощи таким лицам регулируются законом Российской Федерации «О беженцах», «О вынужденных переселенцах», «О гражданстве Российской Федерации» и законами и иными правовыми актами Москвы.
Приток вынужденных мигрантов в Москву колеблется, а число лиц, которым был предоставлен статус беженца, за последние годы сократилось. Так, если за 1992—1993 гг. количество лиц, обратившихся за предоставлением статуса, составило 15732 человека, а количество лиц, получивших статус беженца, составило 12593 человека, или 80% от числа обратившихся, то в 1994—1995 гг. количество обратившихся составило 16410 человек, а соответствующий статус был предоставлен 2752 человекам, или 16,8% , в том числе беженцам — 2315 человекам (84,1%) и вынужденным переселенцам — 437 человекам (15,9%).
Снижение количества получивших статус в Москве связано с тем, что мэром Москвы было утверждено Положение о Миграционной службе Москвы (РМ № 324 от 12.06.1994), в соответствии с которым на эту службу было возложено регулирование миграционных потоков для обеспечения бескризисного развития Москвы и формирование оптимального рынка труда города, с учетом соблюдения не только прав вынужденных мигрантов, имеющих желание поселиться именно в Москве, но также прав и законных интересов москвичей, включая оценку целесообразности и возможности размещения в городе данной категории лиц.
Утвержденное мэром Москвы Положение, зафиксировавшее статус Миграционной службы как городской структуры, позволило наладить взаимодействие со всеми городскими организациями, имеющими отношение к регулированию миграционных потоков.
Одним из следствий многолетней работы по регулированию миграционных потоков является, в частности, изменение национального состава вынужденных мигрантов в сторону увеличения удельного веса этнических россиян.
Есть наиболее притягательные для миграции районы, к которым, в первую очередь, относится Москва, Московская область, Краснодарский край, а также, хотя и в меньшей степени, Санкт-Петербург, Ленинградская, Воронежская и ряд других областей с благоприятными природно-климатическими условиями. К примеру, проблем беженцев в Тюменской области нет.
Именно исходя из этой ситуации, Правительство Москвы обратилось в Правительство РФ с предложением, предусматривающим введение квот по приему беженцев в регионах. В противном случае миграционная нагрузка на столицу могла бы достигнуть критической черты.
Регулирование миграционной ситуации в Московском регионе должно быть направлено на достижение наиболее полного соответствия численности и структуры мигрантов задачам социального и экономического развития города при одновременной минимизации нелегальной иммиграции.
К основным типам мигрантов в столичный регион относятся:
— беженцы и вынужденные переселенцы;
— лица, добивающиеся предоставления политического убежища;
— представители трудовой легальной внутрироссийской миграции, в том числе сезонники;
— представители трудовой легальной миграции иностранной рабочей силы;
— представители трудовой маятниковой миграции;
— лица, представляющие прочие виды миграции (брачной, учебной, нелегальной — как трудовой, так и преступной и т.д.).
Рассматривая картину миграционных процессов в стране на примере столицы (без общего представления об этой картине невозможно решение ни одной из социально-медицинских задач миграции), следует особо остановиться на проблеме детей беженцев и вынужденных переселенцев.
В настоящее время в Москве официально зарегистрировано свыше 2300 детей в возрасте до 16 лет из семей беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе около 300 — до 5 лет и около 2000 — от 6 до 16 лет. Количество детей до 18 лет — 500 человек. Кроме того, в столицу только в 1997 г. прибыло более 110 детей в возрасте до 18 лет в составе семей лиц из дальнего зарубежья, претендующих на статус беженца, через Управление иммиграционного контроля по Московской области и Москве (подчинение Федерационной миграционной службе России).
Учитывая масштабы и специфику детской составляющей миграционных процессов в столице, следует оценить проблему «дети семей вынужденных переселенцев и беженцев» как исключительно острую, оказывающую негативное влияние на санитарно-эпидемиологическую, криминогенную и моральную ситуацию и на социально-культурную обстановку в столице. Решать данную проблему необходимо срочно и комплексно, не замыкаясь на вопросах обустройства и адаптации только зарегистрированных (признанных) мигрантов.
Самую серьезную помощь в решении проблемы мигрантов, вставшей перед страной, может оказать социальная медицина, ориентированная на конкретную помощь беженцам и вынужденным переселенцам: детям, женщинам, старикам, инвалидам, матерям-одиночкам, детям-сиротам, мужчинам, потерявшим социальный статус, а значит, и положение кормильца и защитника семьи. Ни хорошо организованная миграционная служба (какой, несомненно, является московская), ни клиническая и профилактическая медицина (представленная учреждениями здравоохранения и Центрами здоровья) не в состоянии решить проблем относящиеся к области социальной медицины.