Тема 1. Теоретичні основи адміністративного менеджменту та правове забезпечення місцевого самоврядування.
ЧАСТИНА І. АДМІНІСТРАТИВНИЙ МЕНЕДЖМЕНТ
Модуль 1. Концептуальні основи адміністративного менеджменту
Тема 1. Теоретичні основи адміністративного менеджменту та правове забезпечення місцевого самоврядування.
Адміністративний менеджмент, або адміністративне управління (англ. management control) – один з напрямів сучасного менеджменту, що вивчає адміністративно-розпорядчі форми управління. Існує також розуміння поняття “А.м.” як особливого виду менеджменту в організаціях публічного управління.
А.м. – це планування, встановлення стандартів ефективності, координації, комунікації та поширення інформації, оцінювання виконавців та вплив на них, а також обробка відповідної інформації.
Основні сучасні підходи до А.м.: бюрократичний (механістичний) підхід; кібернетичний підхід; управління як система агентських відносин; адміністративне управління як управління людськими ресурсами; системний підхід до управління; культурологічний підхід.
До послідовних функцій А.м. належать: адміністративний маркетинг; планування в системі А.м.; адміністративно-організаційна функція менеджменту; мотивація як функція А.м.; регулювання; адміністративний контроль; адміністративний облік; оцінювання діяльності організації.
Адміністративний маркетинг – управлінська діяльність щодо вивчення основних закономірностей формування попиту та пропозиції на адміністративному ринку з метою виявлення та придбання або розробки та просування найбільш якісних та перспективних продуктів, що реалізуються на даному ринку. Адміністративний ринок (сформувався наприкінці 90-х рр. ХХ ст.) – одна з найбільш перспективних сфер сучасного ринку, в межах якої формуються попит та пропозиція на управлінські кадри, управлінські технології, управлінські послуги та управлінський консалтинг. Як вид управлінської діяльності адміністративний маркетинг має дві складові: дослідження структури зовнішнього середовища організації та визначення стану цього середовища. Інформація, що збирається у процесі маркетингових досліджень, стає підґрунтям для планування.
Адміністративно-організаційна функція менеджменту – вид управлінської діяльності, завдяки якому система управління пристосовується для виконання завдань, сформульованих на етапі планування.
Адміністративний контроль – управлінська діяльність, спрямована на визначення поточного стану керуючої підсистеми управління організації та процесів, що в ній відбуваються, з метою виявлення можливих відхилень від заданого режиму функціонування.
Три елементи системи адміністративного контролю: встановлення стандартів стану та функціонування керованої системи; оцінювання поточного стану керованої системи та процесів, що в ній відбуваються, з метою виявлення можливих відхилень; усунення виявлених відхилень (приведення керованої системи до стану, що відповідає стандартам).
Адміністративний облік – це система комплексного обліку витрат і доходів організації, призначена для збирання, узагальнення, інтерпретації та аналізу інформації для прийняття управлінських рішень.
Реалізація функції адміністративного обліку включає такі елементи: документування; інвентаризація; групування та узагальнення контрольних рахунків; нормування; лімітування; ревізування.
Оцінювання діяльності – визначення за допомогою певних показників величини ефектів, наслідків, змін і перетворень навколишнього середовища, які робляться суб’єктом діяльності з певною метою.
Основні напрями оцінювання діяльності організації: аудити системи управління всієї компанії; аудити стандартизованих систем управління та інтегрованої системи менеджменту; оцінювання у межах нагород, спрямовані на оцінювання / вимірювання / порівняння рівнів організаційної досконалості; самооцінювання, спрямоване на вимірювання /порівняння власних рівнів якості порівняно з організаціями-аналогами; діагностичні самооцінювання та самооцінювання, спрямовані на покращення.
До безперервних функцій А.м. належать: комунікації та управління конфліктами.
Методи А.м. – сукупність прийомів та засобів, застосування яких дозволяє забезпечити ефективне функціонування керуючої та керованої підсистем системи управління.
Для А.м. найбільш характерне застосування таких двох груп методів – організаційно-розпорядчих та адміністративно-розпорядчих.
Організаційно-розпорядчі методи управління: підбір, розстановка та робота з кадрами; організаційне регламентування (нормування); організаційне планування; делегування повноважень та розподіл відповідальності; організаційний інструктаж; організаційне розпорядництво; організаційний контроль; організаційний аналіз; організаційне проектування; узагальнення організаційного досвіду.
Адміністративно-розпорядчі методи управління є системою засобів та прийомів, що забезпечують цілеспрямоване, планомірне, узгоджене та ефективне функціонування керуючої та керованої систем, апарату управління та всіх елементів організації. Призначення адміністративно-розпорядчих методів управління – забезпечити організаційну чіткість, дисциплінованість та ефективність роботи управлінського апарату; підтримувати необхідний розпорядок у роботі підприємства, втілювати у життя постанови, накази та рішення керівництва; проводити роботу з кадрами; реалізовувати прийняті рішення.
Розглядаючи формування теорії адміністративно-державного управління, доцільно звернути увагу на дослідження В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера, які започаткували перший етап у формуванні теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напряму. За хронологією цей період починається від 80-х рр. ХІХ ст. і завершується 1920 роком.
Від 1920 р. державне управління стає складовою частиною навчальних програм у провідних університетах США і Західної Європи. У Вашингтоні у 1916 р. Роберт Брукінг заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research). Такі ж дослідні установи почали створюватися у Європі.
Наступний, другий етап в історії теорії адміністративно-державного управління тривав від 1920 до 1950 року. У другий період найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були «класична школа» та «школа людських стосунків». Представники цих шкіл розробили принципи адміністративно-державного управління, дотримання яких, на їх думку, сприятиме розвитку державного адміністрування та підвищенню продуктивності праці внаслідок поліпшення психологічного клімату в організації й посилення мотивації.
Від 50-х рр. ХХ ст. розпочався третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління, який триває дотепер. Найбільш впливові тут поведінковий, системний і ситуаційний підходи. Особливістю цього періоду є те, що розвиток психології, соціології, удосконалення методів теоретичного дослідження після другої світової війни спричинили осмислення поведінки на робочому місці з чітких наукових позицій. Основною тезою нового підходу стало те, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню результативності праці не тільки кожного службовця, а й системи адміністративно-державного управління загалом. Взаємозв’язки як у системі адміністративного менеджменту, так і між системою та суспільством розглядаються як єдине ціле. Нині системний підхід посів одне з провідних місць серед методів, застосованих у теорії адміністративного управління.
Поява терміна «самоврядування» (self government) пов’язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні.
У середині XIX ст. набула поширення державницька теорія місцевого самоврядування, її основні положення були розроблені німецькими вченими Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом. Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. У XX ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності – самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, яка передбачає здійснення органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов’язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.
Державницький та громадівський підходи.
Місцеве самоврядування становить собою автономний інститут публічної влади, його суть зводиться до гарантованого на конституційному рівні права територіальних громад (мешканців населених пунктів чи їх об’єднань) через обрані ними органи під свою відповідальність вирішувати значну частку питань місцевого значення. Ось тут і постає питання: звідки походить право громад на самостійну діяльність?
На сьогодні в науці про місцеве самоврядування однозначної відповіді на це не просте запитання просто немає. А тому продовжують існувати та впливати на практику державотворення, в тому числі й України, дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька та громадівська, відповідно до яких вчені ведуть мову про дві моделі місцевого самоврядування: континентальну та англосаксонську.
Прихильники державницької теорії місцевого самоврядування вважають, що право місцевого самоврядування виникає як наслідок доброї волі держави, яка своїм законом передає частку власних повноважень місцевій громаді чи радше її виборним органам для їхньої реалізації в межах, визначених відповідним законодавством та забезпечених фінансовими ресурсами. Для країн, де пануючою є саме ця теорія, конституції та законодавство побудовані таким чином, що для самоврядування визначається лише певне коло компетенції. Все інше, що не визначено законом, належить до компетенції держави. Іншими словами, для органів місцевого самоврядування справедливим є принцип: “Дозволено лише те, що визначено законом”.
Державницька теорія місцевого самоврядування стала визначальною для країн Європи і знайшла своє відображення у п.1 ст.3 “Європейської хартії місцевого самоврядування” (“право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою частиною державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення”) та в конституціях більшості європейських країн. Відповідно до державницької теорії місцевого самоврядування, місцеве самоврядування може бути реалізоване як на рівні власне територіальних громад (село, селище, місто), так і на рівні регіонів (район, область), але все залежить від правових норм держави.
Громадівська теорія місцевого самоврядування виходить із зовсім інших передумов основ місцевого самоврядування. За цією теорією, право на місцеве самоврядування є об’єктивним і даним, що залежить не від волі держави, а від мешканців громади як джерела публічної, недержавної влади.
Тобто громадівська теорія, на відміну від державницької, вважає, що право на місцеве самоврядування є природним та невідчужуваним правом місцевої громади, й держава просто визнає це право за громадою, а не де-легує громаді частку своїх повноважень. Іншими словами, органи місцевого самоврядування можуть діяти за принципом: “Дозволено все, ще не заборонено законом”. Згідно з громадівською теорією, правом місцевого самоврядування користуються власне територіальні громади, а на рівні регіонів діє державна виконавча влада й можуть існувати спільні органи, що представлять інтереси органів місцевого самоврядування громад. Громадівська теорія місцевого самоврядування надзвичайно поширена в Сполучених Штатах Америки та Канаді.
Зрозуміло, що в чистому вигляді нині важко віднайти застосування тієї чи іншої теорії місцевого самоврядування в законодавстві й практиці демократичних країн. Реальнішою виглядає так звана змішана, громадівсько-державницька теорія місцевого самоврядування, яка природно поєднує в собі елементи обох теорій.
Розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування» має за основу нормативне визначення, що міститься у пп. 1–2 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування:
1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права, і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.
Особливого значення Хартія набула у зв’язку з процесом демократичних перетворень, який розпочався у східноєвропейських країнах після падіння Берлінської стіни у 1989 році. Рада Європи поставила ратифікацію Хартії країнами Центральної і Східної Європи основною умовою їхнього приєднання до цієї організації.
Крім Європейської хартії місцевого самоврядування (1985 р.) доцільно опрацювати ще кілька документів, що становлять основу сучасної європейської децентралізації і формулюють принципи майбутнього розвитку інституцій місцевого самоврядування. Серед них можемо виокремити такі: Європейська декларація прав міст, прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (CLRAE) Ради Європи 18.03.1992 р.; Стамбульська декларація з проблем поселень людей від 14 червня 1996 р. та інші.
Вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні було закріплено в Конституції гетьмана П. Орлика (1710 р.), а пізніше – в Конституції УНР 1918 р., положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізованому характеру радянської держави.
Конституція України 1996 р., у повній відповідності до вимог Європейської хартії (поряд з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділу державної влади тощо), в окремій статті фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.
Визнання місцевого самоврядування означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення. Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Повноваження місцевого самоврядування здійснюються через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.