Соціальні пільги як правовий засіб соціального захисту

Серед додаткових заходів соціального захисту переважне місце належить пільгам, які передбачено законодавством.

Пільга — це встановлений законодавством дозвіл на повне або часткове звільнення певних категорій осіб від виконання певних обов'язків, які встановлені для інших суб'єктів (категорії суб'єктів), або надання особі додаткових прав (додаткового змісту та обсягу права) у визначеній сфері, порівнюючи з правами (обсягом прав) інших осіб у такій сфері.

Таким чином, пільги — це нерівність у правах, за допомогою пільг здійснюється диференціація категорій осіб, яким надається особливий статус (професійний або соціальний). Пільги — це завжди поліпшення становища особи порівняно з іншими особами, що мають права у певній сфері (галузі). При цьому надання пільг одній категорії осіб тягне скорочення обсягу прав у інших категорій осіб. Особливо це виявляється, коли фінансування забезпечення прав У певній сфері здійснюється з одного джерела, наприклад з державного або місцевого бюджетів, або за рахунок коштів відповідних роботодавців. Отже, існування пільг — складна проблема. Світова практика свідчить, що пільги можуть застосовуватися, але обсяги таких пільг мають бути оптимальними, їх критерії мають бути встановлені у законі, і при цьому має бути додержано принципу соціальної справедливості щодо забезпечення прав у цілому для населення або його частини.

За сферою суспільного життя пільги поділяють на трудові, податкові, транспортні, житлові, у сфері охорони здоров'я, освіти тощо.

Залежно від характеру підстави, з якої пільги надаються певним категоріям осіб, пільги поділяють на професійні й соціальні.

В Україні пільги встановлені для певних категорій працівників у зв'язку а їх професійним статусом (народні депутати, депутати місцевих рад, військовослужбовці, працівники міліції, судді, прокурори, слідчі прокуратури та ін.), та у зв'язку з особливим соціальним статусом окремих категорій населення (ветерани війни, ветерани праці, ветерани органів внутрішніх справ та військової служби, інваліди та ін.).

Соціальний статус особи — це встановлена законодавством сукупність прав та обов'язків особи у соціальній сфері. Пільги за соціальним статусом надаються особі, яка зазнала особливих соціальних ризиків, наприклад зазнала каліцтва (інвалідності), була учасником бойових дій, була піддана репресіям з політичних мотивів і реабілітована, зазнала техногенного або екологічного лиха тощо.

За офіційними даними, в Україні право на пільги мають близько 43 % населення, з них за соціальним статусом — 31 %, за професійною ознакою — 13,8 % економічно активного населення. Тільки за законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" пільги мають близько 7,5 млн. громадян. Загальний обсяг пільг щороку потребує понад 29 млрд. гривень, що дорівнює річним видаткам усіх місцевих бюджетів України.

Наявність пільг за професійним статусом за міжнародною практикою вважається нонсенсом, оскільки презумується, що заробітна плата працівника будь-якої категорії має забезпечувати гідний рівень життя йому та членам його сім'ї і надавати можливість самостійно оплачувати усі необхідні житлові, побутові, медичні та інші послуги. Щодо пільг за соціальним статусом, то такі пільги передбачаються у законодавстві зарубіжних країн. Водночас такі пільги, по-перше, існують, як державна соціальна допомога, що надається після перевірки ступеня нужденності особи, по-друге, надаються у формі грошової допомоги (житлова допомога, допомога на оплату освітніх послуг, гранти на навчання, допомога на батьків-одинаків тощо), натуральної допомоги (забезпечення молоком та вітамінами дітей до п'яти років і вагітних жінок, забезпечення необхідними предметами домашнього вжитку і паливом), субсидії (на проїзд у громадському транспорті, на житло) або відшкодування необхідних витрат (на медичне обслуговування, опалення житла для пенсіонерів) тощо.

Останніми роками уряд України зробив кілька спроб перевести пільги у систему державної соціальної допомоги.

По-перше, постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2002 р- № 253 було затверджено Стратегію заміни системи пільг на адресну грошову допомогу населенню, якою передбачалося здійснити поетапне переведення пільг і субсидій населенню на компенсаційні виплати у грошовій формі, а також введення мораторію на запровадження нових видів пільг або розширення категорій їх одержувачів. Однак мораторій не спрацював, до останнього часу було

Соціальний захист окремих категорій населення

прийнято багато актів, в яких продовжували встановлювати нові пільги. Планувалося з 2005 р. почати поетапне запровадження заміни пільг на грошові виплати. Але з економічних і політичних причин зазначену Стратегію було скасовано. Триває робота над новою Концепцією забезпечення адресного надання пільг окремим категоріям громадян1.

По-друге, у питанні щодо надання пільг за професійною ознакою в законах України про Державний бюджет на відповідний рік фактично застосовано такий механізм: 1) встановлено правило, згідно з яким такі пільги надаються відповідними установами, де перебувають на службі такі працівники; 2) встановлено, що матеріальне забезпечення і пільги надаються у межах бюджетних асигнувань, які виділяються на утримання таких установ; 3) встановлено, що право на пільги мають лише ті працівники, грошові доходи котрих разом з грошовим еквівалентом пільг не перевищують певної межі, — у 2004 р. — прожиткового мінімуму, а з 2005 р. — податкової соціальної пільги.

Такий механізм передбачений постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку надання пільг, компенсацій і гарантій працівникам бюджетних установ, військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу" від 31 березня 2003 р. № 426 (зі змінами). Цією постановою передбачено, що відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" пільги, компенсації та гарантії, на які згідно із законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, військовослужбовці та особи рядового і начальницького складу, щодо зниження плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном і плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія), безоплатний проїзд усіма видами міського пасажирського транспорту (за винятком таксі) та автомобільним транспортом загального користування у сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів надаються у разі, якщо зазначені працівники мають право на податкову соціальну пільгу.

Важливо підкреслити, що рішеннями Конституційного Суду України норми законів України про державний бюджет на відповідний рік, які ставлять надання пільг у залежність від певного рівня доходів, визнано неконституційними. Зокрема у Рішенні від 1 грудня 2004 р. (справа № 1027/2004 про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій) Конституційний Суд України знову підтвердив свою прихильність правовим позиціям, викладеним У попередніх рішеннях стосовно пільг та гарантій, зазначивши, що їх здійснення не залежить від розміру доходів працівників чи наявності фінансування з бюджету, а має безумовний характер (рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 р. № 8-рп/99 у справі щодо права на пільги; від 20 березня 2002 р. № 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій; від 17 березня 2004 р. № 7-рп/2004 у справі про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів). Як вказано у рішенні Конституційного Суду України від 17 березня 2004 р. № 7-рп/2004, залежність права на пільги від тієї умови, що грошові доходи мають бути менше прожиткового мінімуму, означає фактичне зупинення дії, передбачених законами України пільг для військовослужбовців та працівників правоохоронних органів, що є порушенням гарантованого державою права на їх соціальний захист та членів їхніх сімей.

Отже, і цей варіант заміни пільг за професійною ознакою не є правовим. Слід враховувати статтю 22 Конституції України, яка забороняє скасування прав та обмеження їх змісту і обсягу при прийнятті нових нормативно-правових актів.

Інший спосіб ліквідації пільг полягає у тому, що законами про Державний бюджет зупиняється дія інших законів, що передбачають право на пільги.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав за зверненнями суб’єктів права на конституційне подання справи і приймав рішення, у яких визнавав окремі положення законів про Державний бюджет України щодо зупинення або обмеження пільг, компенсацій і гарантій такими, що не відповідають Конституції України. Тільки у 2007 р. Конституційним Судом України ухвалені рішення: від 14 червня 2007 р. № З-рп/2007 (справа про перерахунок пенсій військовослужбовців); від 18 червня 2007 року № 4-рп/2007 (справа про гарантії незалежності суддів); від 9 липня 2007 р. № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян).

Проте, незважаючи на зазначені рішення Конституційного Суду України, ревізія законами про Державний бюджет України пільг, компенсацій і гарантій, яку започатковано у 1995 р., набула системного характеру.

Особливо важливе значення, на наш погляд, має рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 29, 36, частини другої статті 56, частини другої статті 62, частини першої статті 66, пунктів 7,9,12,13,14,23, 29, ЗО, 39, 41, 43, 44, 45, 46 статті 71, статей 98,101, 103,111 Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" (справа про соціальні гарантії громадян) від 9 липня 2007 р. № 6-рп/2007.

У цьому Рішенні Конституційний Суд зазначає, що аналіз законодавчої діяльності Верховної Ради України свідчить, що при прийнятті законів про Державний бюджет України систематично зупиняється дія інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, які є складовою конституційного права громадян на соціальний захист і достатній рівень життя кожного (ст. 46, 48 Конституції України). Систематичне зупинення законами про Державний бюджет України дії чинних законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій фактично скасовує їх дію, в той час, як зупинення дії положень законів, якими визначено права і свободи громадян, їх зміст та обсяг, є обмеженням прав і свобод і може мати місце лише у випадках, передбачених Основним законом України. Відповідно до частини третьої статті 22, статті 64 Конституції України право громадян на соціальний захист, інші соціально-економічні права можуть бути обмежені, у тому числі зупиненням дії законів (їх окремих положень), лише в умовах воєнного або надзвичайного стану на певний строк.

реальний захист окремих категорій населення

Оскільки предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений У Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що верховна Рада України не повноважна при прийнятті закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин, не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов'язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України.

Зазначеним Рішенням Конституційний Суд України серед іншого визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення статті 36 Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік", за якою пільги, компенсації та гарантії, на які згідно із законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, військовослужбовці та особи рядового і начальницького складу, надаються у разі, якщо зазначені працівники мають право на податкову соціальну пільгу, при цьому розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом із грошовими доходами зазначених працівників не повинен перевищувати величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу.

Слід підкреслити, що рішення Конституційного Суду України у цій справі має преюдиціальне значення для судів загальної юрисдикції при розгляді ними позовів у зв'язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії положень статей зазначених законів, що визнані неконституційними. Про це зазначено у пункті 5 згаданого рішення Конституційного Суду України.

Натомість Законом України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" внесено суттєві зміни до соціальних законів, у тому числі й такі, що обмежують надання пільг громадянам не лише за професійною ознакою, а і за соціальним статусом.

З метою вдосконалення обліку осіб, які мають право на пільги за соціальною ознакою, Кабінет Міністрів України своєю постановою від 29 січня 2003 р. № 117 запровадив Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги, і затвердив Положення про цей реєстр.

Наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства культури і туризму України від 13 вересня 2006 р. № 341/651/619/769 затверджено Порядок забезпечення працівників бюджетних установ (закладів) безоплатним користуванням житлом з опаленням і освітленням відповідно до пункту "ї" частини першої статті 77 Основ законодавства України про охорону здоров'я, частини четвертої статті 29 Основ законодавства України про культуру, абзацу першого частини четвертої статті 57 Закону України "Про освіту".