Правовое регулирование социального обслуживания как условие его эффективного функционирования в области социальной защиты населения

Важным условием эффективной организации и функционирования учреждений социального обслуживания по оказанию помощи и поддержки населению является их правовое обеспечение.

Принятые в 1995 г. Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в РФ» и «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» стали основой правового регулирования деятельности социальных служб, которое распространилось на все субъекты РФ и внесло новые компоненты в правовые отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти и органами управления субъектов РФ, создало правовое поле для формирования в регионах единых комплексов социальных служб и их кадрового обеспечения, деятельности специалистов по социальной работе. Право в виде законов и подзаконных актов имеет общее социальное значение для становления системы социальной работы и играет обеспечительно-организационную роль в функционировании социальных служб: во-первых, обеспечивая социальные гарантии, развитие социального обслуживания от минимальной необходимости до оптимальной достаточности; во-вторых, способствуя воспроизводству различных социальных услуг, необходимых для постоянного удовлетворения потребностей клиентов социальных служб (настоящих и потенциальных); в-третьих, регламентируя технологии социального обслуживания, виды и формы предоставления социальных услуг; в-четвертых, определяя основополагающие принципы организации обратной связи и.обмена информации внутри системы социального обслуживания. Правовое обеспечение имеет большое значение как для создания и развития организационно-управленческих систем социального обслуживания населения, так и обеспечения гарантий качественного обслуживания клиентов социальных служб, высокого качества социальной работы в целом.

Понятие «правовое обеспечение социального обслуживания» непосредственно связано с понятием «механизм правового регулирования социального обслуживания». Последнее охватывает все юридические средства, участвующие в правовом регулировании социального обслуживания, и те отношения, в которых осуществляется становление и развитие социальных служб, предоставление гражданам России социальных услуг. Указанный механизм социального обслуживания, как нам представляется, состоит из основных компонентов правовых норм, правоотношений и правовых актов, объектов и субъектов правового обеспечения системы социального обслуживания. Но при всем многообразии и объемности этот механизм характеризует прежде всего внутреннюю связь средств регулирования.

Представляет интерес правовое регулирование при помощи ряда юридических средств в процессе их взаимодействия. Этот процесс может рассматриваться как в контексте регулирования широких общественных отношений, так и непосредственно процессов, связанных с созданием и функционированием территориальных социальных служб и отдельных учреждений социального обслуживания семьи и детей,

Основные признаки правового обеспечения можно сгруппировать в несколько блоков:

• согласованный единый комплекс федеральных законов, касающихся социального обслуживания населения в целом;

• правовые акты субъектов РФ, выражающие нормы правообеспечения социального обслуживания;

• подзаконные нормативные акты, устанавливающие порядок управления системами и подсистемами социального обслуживания;

• нормативная регламентация деятельности отдельных учреждений и категорий специалистов социальных служб;

• правовые акты, обеспечивающие защиту прав клиентов социальных служб;

• определенный уровень правосознания населения и работников социальных служб и др.

Какой смысл вкладывается в содержание правового обеспечения организаций и деятельности социальных служб? Во-первых, система социального обслуживания может успешно функционировать при наличии сформировавшейся совокупности юридических средств, применяемых реально и систематически.

Во-вторых, эта система может развиваться при условии, что правовые нормы обеспечивают управление этой системой и ее подсистемами, способствуют координации деятельности различных ведомственных социальных служб, упорядоченности их взаимодействия на одной территории. В этом случае юридические нормы обеспечивают создание и поддержание соответствующих организационно-функциональных характеристик межведомственных систем управления социальным обслуживанием.

Государственные органы управления в субъектах РФ обязаны учитывать, что правовое обеспечение социального обслуживания должно представлять собой, с одной стороны, комплекс средств правового воздействия на общественные отношения в регионе, а с другой стороны – упорядоченную совокупность правовых норм на уровне субъекта РФ, регламентирующих прежде всего систему управления социальным обслуживанием и обеспечивающих упорядоченность деятельности социальных служб, в конечном счете гарантирующих право каждого человека на получение высококачественных социальных услуг.

В период когда система социального обслуживания еще окончательно не сформировалась и происходит лишь ее становление, чрезвычайно важно обеспечить органы управления юридическими нормами, с одной стороны, способствующими.функционированию и развитию сети учреждений социального обслуживания, привлечению для работы в них высококвалифицированных специалистов, с другой стороны – воздействующими на общественные отношения и потенциальных клиентов (права, нормы, правоотношения, права и обязанности, правовые акты и др.).

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что, как правило, создание правового обеспечения начинается с формирования правового поля, установления юридических норм, разработки и принятия нормативных актов, т.е. с правовой нормативной регламентации социального обслуживания, социального обеспечения, в целом – социальной работы с различными категориями населения.

Важнейшим направлением правового регулирования является совершенствование законодательства и других нормативно-правовых документов по социальной защите семьи, детей, пожилых людей, инвалидов, деятельности учреждений социального обслуживания, управления.

Важна и нормативно-правовая регламентация системы управления социальным обслуживанием. Управление территориальной системой социальных служб в этих условиях приобретает качественно новый характер: поддержание оптимального соотношения устойчивости и изменчивости, гарантии минимальных стандартов в предоставлении различным категориям населения социальных услуг. Это означает, что в процессе принятия управленческих решений следует использовать многовариантные подходы.

Однако при всем их многообразии их основой должны быть нормативно-правовые акты, которые обеспечивают законность принятия решений, согласованность всех звеньев системы социального обслуживания, а значит, ее упорядоченность и организованность. Нарушение юридических норм приводит к рассогласованию организационного механизма и увеличению ресурсных затрат, необходимых для получения запланированных результатов.

В период становления системы социального обслуживания отступление от юридических норм особенно недопустимо, поскольку это, как правило, ведет к рассогласованию деятельности комплекса учреждений на одной территории и. в целом по стране.

Пределы регламентации социальных служб могут быть не оптимальны или могут быть определены без учета стратегических и тактических целей социальной работы. Тогда, естественно, достижение целей системы управления в федеральном масштабе или в масштабе отдельного региона потребует тесного взаимодействия всех структурных компонентов системы социального обслуживания, что происходит прежде всего в процессе совершенствования законных и подзаконных актов и при соблюдении прочих равных условий.

Нормативно-правовая регламентация системы управления в социальном обслуживании населения реализуется посредством проектирования социальных служб (отработка моделей), формализации, стандартизации, лицензирования, нормирования и информирования. Это аксиомы управления социальным обслуживанием, по крайней мере в государственном секторе.

Переход к рыночным отношениям, формирование в РФ территориальных социальных служб на основе различных форм собственности не исключают ведущую роль государства как субъекта управления общественными процессами. Современная ситуация в России предполагает новое осмысление проблем государства и его органов, выработку юридических способов объединения деятельности территориальных социальных служб, создание механизма реализации права каждого гражданина на социальное обслуживание. Поэтому большой интерес вызывают вопросы нормативной регламентации в области современного социального обслуживания.

В отечественной практике неоднократно предпринимались попытки провести ревизию действующих норм и вооружить работников социальных служб правовыми актами, касающимися социального обслуживания населения. Так, в 1994 г. был подготовлен сборник нормативных актов «Организация социального обслуживания населения», в 1997 г. были изданы Сборник нормативно-правовых актов по вопросам социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в нестационарных условиях и сборник «Правовое обеспечение организации и функционирования системы социального обслуживания семьи и детей». В них содержатся документы, имеющие отношение к сфере социального обслуживания населения и отражающие три уровня правовой системы: международный, федеральный и уровень субъектов РФ.

К первой группе относятся международные акты: «Всеобщая декларация прав человека», «Конвенция о правах ребенка», «Всемирная декларация об обеспечении выживания и защиты детей» и др.; ко второй – Конституция (Основной Закон) РФ, Гражданский и Семейный кодексы, Федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в РФ» (15 декабря 1995 г.), «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (17 мая 1995 г.) и др.; к третьей – нормативно-правовые акты, которые разработаны и приняты в субъектах РФ.

Что касается нормативных правовых актов, принятых в РФ и направленных непосредственно на регулирование процессов социального обслуживания, то, видимо, корректно говорить, по крайней мере на федеральном уровне, о двух видах документов:

1) законы как акты, обладающие высшей юридической силой (Конституция России, федеральные законы);

2) подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и инструкции министерств и ведомств).

Не принижая значимость правовых нормативных актов, которые принимаются в субъектах РФ (например, «О статусе работника социальных служб Калужской области» – принят законодательным собранием Калужской области 27 июня 1996 г. № 538), следует иметь в виду, что они осуществляют локальное правовое регулирование социальной работы, являются производными от федеральных законов и действуют на определенной территории, т.е. сфера их применения ограничена.

Помимо законов от Правительства РФ исходят подзаконные акты, нормы, направленные на реализацию федеральных законов в сфере социального обслуживания населения.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 1995 г. в целях реализации ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» разработаны и приняты следующие нормативные акты:

- постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 454 «О Межведомственной комиссии по вопросам социального обслуживания населения»;

- постановление Правительства РФ от 24 июня 1996 г. № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных учреждений государственными социальными службами»;

- постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 830 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения».

В соответствии с ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» приняты:

- постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»;

- постановление Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными предприятиями социального обслуживания».

Принципиальное значение имеет Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными предприятиями социального обслуживания, который утвержден Правительством РФ. Нормы, заложенные в этом перечне, не только имеют отношение к отдельным гражданам пожилого возраста, но и направлены на правовую защиту семьи как самостоятельного объекта правовой охраны.

Анализ содержания федеральных законов и подзаконных актов, принятых в 1995-1996 гг., показывает, что в современной России происходит поэтапное становление правовой базы социального обслуживания населения:

• принятие системы юридических норм, определяющих организационное строение территориальных социальных служб, порядок финансирования системы управления социальным обслуживанием, виды и формы социальных услуг;

• регламентация совокупности ведомственных нормативных актов, способствующих возникновению отдельных учреждений социального обслуживания семьи, женщин и детей;

• принятие системы нормативных актов, определяющих деятельность специалистов по социальной работе, права и обязанности работников социальных служб.

Каждый из перечисленных компонентов выполняет свои специфические функции и поэтому относительно самостоятелен.

В существующей правовой регламентации имеется ряд пробелов. За последние годы разработано немало социальных нормативов, регламентирующих деятельность как территориальных социальных служб, учреждений социального обслуживания, так и отдельных работников социальных служб. Но система нормативов еще не сложилась. Необходимы серьезные теоретические и прикладные исследования, направленные на обоснование оптимального перечня нормативов, принципов и методов их формирования, наиболее эффективное их использование в социальном обслуживании населения.

Опыт социальной работы в зарубежных странах и развития учреждений социальной работы в России диктует необходимость сочетания разработки и принятия упомянутых нормативов с развитием социального нормирования в самих социальных службах, в первую очередь в опорно-экспериментальных учреждениях социального обслуживания семьи, детей, женщин и мужчин. В этом вопросе необходим прочный союз практиков и исследователей, социальных работников и правоведов.

Практическое использование социальных нормативов различных ведомств, входящих в блок социальной сферы, уже сегодня позволяет решать более широкий круг задач в организации и функционировании учреждений нового типа.

Далеко не всегда творчески и всесторонне используются сегодня нормы ст. 25 ФЗ «Кадровое обеспечение социальных служб», устанавливающие порядок предоставления гарантий и льгот работникам государственной системы социальных служб (субъекты РФ имеют право устанавливать дополнительные гарантии и льготы, используя собственный бюджет) и предусматривающие сохранение льгот для медицинских и педагогических кадров, перешедших на работу в систему социального обслуживания.

В ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (ст. 36 «Права социальных работников») четко зафиксирован перечень прав социальных работников, занятых в государственном и муниципальном секторах социального обслуживания. При этом п. 3 ст. 36 Закона предусматривает установление субъектами РФ дополнительных льгот. Однако не везде эти льготы установлены.

Социальные нормы и нормативы имеют прежде всего социально-экономическую природу, они играют важную роль в установлении объективных (оптимальных) норм затрат труда специалистов в учреждениях социального обслуживания населения. Сегодня нельзя сказать, что, например, в полустационарных и нестационарных учреждениях социального обслуживания на научной основе регламентированы затраты времени на предоставление различных видов социальных услуг, определены и закреплены в нормативно-правовых актах оптимальные нормативы времени в определенных условиях труда.

Новые задачи в области социальной работы, естественно, требуют и новых, нестандартных и оперативных правовых решений.

Вместе с тем диалектика устойчивости и изменчивости в развитии региональных социальных служб предполагает разработку и более энергичное обновление на федеральном уровне нормативного обеспечения социального обслуживания.

Пути достижения нового качества функционирования системы социального обслуживания населения как направления социальной защиты предполагают полную и всеобъемлющую реализацию принятых федеральных законов и подзаконных актов, касающихся улучшения социального обслуживания и социального обеспечения различных категорий населения, создание надежного правового механизма их реализации.

Прежде всего важна полная реализация следующих федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ:

Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (1993).

Федеральные законы:

«О социальной защите инвалидов в РФ» (1995);

«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (1995);

«Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995);

«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995).

Указы Президента РФ:

«О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы» (1992);

«Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в РФ до 2000 года» (Национальный план действий в интересах детей)» (1995);

«О социальной защите инвалидов в РФ» (1995);

«О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (1992).

Постановления Правительства РФ:

«О плане действий по улучшению положений детей в РФ на 1995-1997 годы» (1996);

«О реализации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (1993);

«О федеральной программе «Дети России» (1993);

«О порядке разработки и структуре Национального плана действий в интересах детей РФ до 2000 года» (1994).

Таким образом, для работников социальных служб и отдельных специалистов по социальной работе постепенно создается правовое поле, которое позволяет успешно выполнять свои обязанности в целях достижения главных задач по социальной поддержке различных категорий населения (клиентов), попавших в ТЖС.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое социальное обслуживание населения?

2. Какая связь существует между социальной политикой, социальной защитой и социальным обслуживанием?

3. Почему социальное обслуживание является важнейшей отраслью социальной сферы и современной технологией социальной работы?

4. Каково состояние и перспективы развития системы социальных служб РФ?

5. Определите место и роль кадров специалистов в системе учреждения социального обслуживания населения.

6. Что вы понимаете под нормативным правовым обеспечением социального обслуживания населения?

7. Какие нормативные правовые акты по вопросам социального обслуживания различных категорий населения приняты в 90-е гг.?

8. В чем состоит значение ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ»?

9. Какое значение имеют стандарты и нормативы в регулировании социальной работы?