Жук О. Соотношение уголовного преследования и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса // Уголовное право. 2003. „

Осуществляемая прокурором функция уголовного преследования не является основной и единственной функцией прокуратуры. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в последующих редакциях) "О прокуратуре Российской Федерации"(1) прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Тем самым в Законе определено, что прокуратура наделена полномочиями, которые значительно выходят за пределы уголовного судопроизводства и охватывают иные сферы государственной деятельности.

В этой связи вопрос о соотношенииуголовногопреследования и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса приобретает особую актуальность, теоретическую и практическую значимость.

Заметим, что данная проблема имеет продолжительную историю. В Уставе уголовного судопроизводства прокурор фигурировал в качестве должностного лица, которое было наделено исключительно надзорными полномочиями. Так, полномочия прокурора в досудебном уголовном процессе были закреплены в целом ряде статей: ст. 249: "Предварительное следствие о преступлениях и проступках, подсудных окружным судам, производится судебными следователями при содействии полиции и при наблюдении прокуроров и их товарищей"; ст. 278: "Прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но только дают предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих действий"; ст. 279: "По производству дознания о преступных действиях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей"; ст. 281: "По всем предметам, относящимся к исследованию преступления и к собиранию доказательств, судебный следователь исполняет законные требования прокурора и его товарища с отметкой в протоколах, какие именно меры приняты по его требованию".

Таким образом, в Уставе уголовного судопроизводства была последовательно закреплена надзорная функция прокурора в досудебном уголовном процессе в сочетании с его обвинительной функцией на судебных стадиях. Эта же концепция различия полномочий прокурора в зависимости от стадий была закреплена и в Кодексах 1922 (в ред. 1923), а также 1961 г.

С другой стороны, отечественные процессуалисты в своих исследованиях неоднократно обращались к проблемам соотношения данных функций. В.Г. Журавлев еще в 1950 г. указывал: "Функция обвинения не является изолированной, оторванной от всех функций прокуратуры. Наоборот, все функции прокуратуры неразрывно между собой связаны, ибо они органически вытекают из основной конституционной обязанности прокуратуры - обязанности осуществлять высший надзор за законностью деятельности всех учреждений, отдельных должностных лиц, а также отдельных граждан"(2).

Большинство ученых считают, что данные функции следует соотносить между собой как первоначальную (функция надзора) и производную (функция уголовного преследования). Так, В.Б. Ястребов считает, что "...прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности. ...Будучи ведущей и определяющей, данная функция оказывает влияние на реализацию всех других функций прокуратуры"(3). В своей кандидатской диссертации Е.Л. Никитин поясняет, что функция уголовного преследования рассматривается в качестве производной, поскольку "...любое нарушение уголовного законодательства Российской Федерации, то есть выявление деяния, содержащего признаки преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, неизбежно влечет за собой необходимость принятия мер прокурорского реагирования (вынесение постановления о возбуждении уголовного дела) и обеспечение осуществления уголовного преследования"(4). М.П. Кан, хотя и говорит об участии прокурора в уголовном преследовании, фактически перечисляет его надзорные полномочия на стадии предварительного расследования(5).

Таким образом, налицо явное отсутствие единства взглядов по столь существенной проблеме. Представляется, что для выявления соотношения между функциями надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса в качестве отправной точки для последующих рассуждений необходимо использовать именно положения действующего законодательства.

Обратим внимание, что ст. 1 уже упоминавшегося Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" имеет весьма сложную и вместе с тем не вполне стройную структуру. В пункте первом этой статьи, по нашему мнению, закреплена категория, которая может быть условно поименована как "назначение прокуратуры". Причем такое назначение выражено в качестве основной функции, так как в этой же части говорится о наличии у прокуратуры "иных функций, установленных федеральными законами".

В п. 2 ст. 1 Закона в обезличенном виде говорится о том, что "...прокуратура Российской Федерации осуществляет...", после чего перечислены виды надзора (в том числе надзор за исполнением законов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие), а также названы уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Из содержания данной статьи следует, что деятельность прокуратуры подразделяется на три уровня: 1) назначение (главная функция) прокуратуры; 2) основные функции прокуратуры; 3) иные (неосновные) функции, установленные в федеральных законах.

Таким образом, функция надзора за соблюдением закона -категория более высокого уровня, нежели функция уголовного преследования. Именно это имел в виду М.С. Строгович, который указал, что "...процессуальные функции прокурора являются для него особыми методами и формами осуществления его основной функции - надзора за соблюдением закона и охраны законности в той же мере, в какой в других стадиях процесса осуществление этой же основной функции проводится другими методами, в других формах (поддержание государственного обвинения на суде, дача заключения в кассационной инстанции и др.)"(6).

Однако, отдавая должное этому весьма важному выводу, позволим все же не согласиться с тем, что функции надзора за [114] соблюдением закона и уголовного преследования соотносятся друг с другом как первоначальная и производная.

По нашему мнению, функция надзора за соблюдением закона является универсальной, поскольку она распространяется на все сферы социальных отношений, регулируемых законодательством. Поэтому в данном случае можно говорить о том, что функция надзора за соблюдением закона с функцией уголовного преследования связана не "напрямую", а опосредованно, через функцию осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Далее, функция надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в сфере уголовного судопроизводства может применяться лишь в той мере, в которой результаты оперативно-розыскной деятельности могут использоваться в этой же сфере(7).

И лишь в данном случае речь может вестись о соотношении функции уголовного преследования и прокурорского надзора как о разноуровневых категориях.

В ч. 1 ст. 37 УПК РФ установлено, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. При этом заметим, что уголовное преследование прокурор осуществляет и на досудебных, и на судебных стадиях, поскольку в п. 56 ст. 5 УПК РФ закреплено, что термин "уголовное судопроизводство" включает в себя досудебное и судебное производство по уголовному делу.

Полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве закреплены в ч. 2 ст. 37 УПК РФ и в иных статьях Кодекса, регламентирующих процессуальные действия и решения.

Поскольку деятельность прокурора в досудебном производстве носит сложный системный характер, соответственно и осуществляемые им функции тесно взаимосвязаны между собой. В каждом частном случае прокурор в различной степени использует ту либо иную составляющую своих полномочий. Но всегда распределение этих составляющих подчинено определенному алгоритму, обусловленному изначальным характером функции надзора по сравнению с функцией уголовного преследования.

Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела проистекают как из п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, так и из положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В соответствии со ст. 25 Закона прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В п. 2 ст. 27 указано: "При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом". Таким образом, если в результате реализации своих надзорных полномочий прокурор обнаружит признаки преступления, он обязан возбудить уголовное дело и тем самым инициировать начало уголовного преследования(8).

Другая форма участия прокурора в возбуждении уголовного дела - дача им согласия при вынесении соответствующего постановления следователем или дознавателем в порядке, установленном ч. 4 ст. 146 УПК РФ. В данной ситуации полномочия прокурора по осуществлению надзора соотносятся с его полномочиями по осуществлению уголовного преследования как философские категории причины и следствия. Дача прокурором согласия на возбуждение уголовного дела осуществляется в рамках его надзорных полномочий. Однако результат такого согласия при возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица порождает возникновение функции уголовного преследования. И, наоборот, отказ прокурора в даче согласия на возбуждение уголовного дела свидетельствует о реализации функции надзора и об отказе прокурора в осуществлении функции уголовного преследования.

Отмена прокурором постановления следователя (дознавателя) об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждение им уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ) также одновременно сочетает в себе черты и надзорных полномочий прокурора, и его деятельности в рамках осуществления уголовного преследования. Если прокурор отменил данное постановление, то тем самым он путем использования надзорных полномочий побуждает следователя (дознавателя) надлежащим образом осуществлять уголовное преследование.

В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично проводить отдельные следственные действия. Также прокурор вправе производить предварительное расследование в полном объеме (п. 2 ч. 2 ст. 37 Кодекса). Участвуя в производстве следственных действий, прокурор, по мнению Г.И. Скаредова, осуществляет надзор за законностью расследования(9). Вместе с тем представляется, что деятельность прокурора в данном случае не столь "прямолинейна". Все зависит от того, какие результаты были получены в каждом конкретном случае. В начале следственного действия прокурор, несомненно, осуществляет функцию надзора. Однако в результате того либо иного следственного действия он фактически может реализовать не только надзорную функцию, но и функцию уголовного преследования. Так, если были получены доказательства, подтверждающие виновность конкретного лица в совершении преступления, то тем самым прокурор осуществил уголовное преследование. Если же следственное действие было проведено по ходатайству подозреваемого (обвиняемого), в результате чего были получены оправдывающие лицо доказательства, то прокурор тем самым реализовал свои надзорные полномочия. При этом, как верно отмечает А.Г. Халиулин, участие прокурора в следственных действиях для собирания обвинительных доказательств по мере развития состязательных начал в уголовном процессе будет приобретать все большее распространение(10). Вместе с тем подчеркиваем, что в ряде случаев прокурор заранее может лишь предполагать о возможном результате следственного действия.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе принимать уголовное дело к своему производству. При этом законодатель обоснованно не упоминает о том, что прокурор не наделяется полномочиями следователя (дознавателя), поскольку его полномочия по осуществлению уголовного преследования включают в себя и соответствующие полномочия следователя (дознавателя). Естественно, при этом прокурор не может осуществлять надзор за исполнением законов им самим. Однако прокурор в ходе предварительного расследования обязан использовать свои профессиональные знания и опыт для того, чтобы производство по уголовному делу осуществлялось в установленном законом порядке. Кроме того, надзорные полномочия в отношении данного прокурора может осуществлять вышестоящий прокурор.

В соответствии с ч. 3 ст. 37 УПК РФ письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном настоящим Кодексом, являются обязательными. Обжалование полученных указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК РФ (о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступления, об объеме обвинения и т. д.). Поскольку данные исключения касаются следователя, дознаватель обязан выполнять любые указания прокурора, не приостанавливая их исполнения.

В данном случае надзорные полномочия прокурора непосредственно не связаны с уголовным преследованием. Однако подобные указания, будучи исполненными, обязывают следователя (дознавателя) осуществлять конкретные действия, являющиеся реализацией функции уголовного преследования. Кроме того, следует иметь в виду, что такие указания не должны выходить за пределы надзорных полномочий и превращаться в постоянное процессуальное руководство предварительным расследованием(11). Тем более не следует выделять эту деятельность в качестве самостоятельной процессуальной функции руководства предварительным расследованием, как это предлагают делать некоторые научные работники(12). По нашему мнению, специфика полномочий [115] прокурора состоит в том, что он наделен организационными полномочиями в отношении следователей прокуратуры и исключительно процессуальными полномочиями в отношении следователей иных ведомств. Кроме того, А.Б. Соловьев и Н.А. Якубович правильно разграничивают полномочия прокурора и внутри прокуратуры. Они указывают, что нельзя смешивать различные формы деятельности прокуратуры: организационно-распорядительную деятельность, осуществляемую в отношении следственного аппарата, который находится в его подчинении, и деятельность по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в процессе расследования преступлений(13). Таким образом, в данной ситуации процессуальное руководство можно оценивать скорее в качестве результата дачи прокурором письменных указаний. Если указания прокурора были обжалованы вышестоящему прокурору, в результате чего они были отменены, то процессуальное руководство следует считать несостоявшимся.

При рассмотрении прокурором поступившего от следователя уголовного дела с обвинительным заключением (или от дознавателя - с обвинительным актом) прокурор изначально осуществляет надзорные полномочия. В рамках ст. 221 (226) УПК РФ прокурор может принимать в числе прочих и решения о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. Данные решения имеют ярко выраженный надзорный характер, что препятствует поступлению в суд некачественно расследованного уголовного дела. Однако в том случае, когда прокурор утверждает обвинительное заключение, он соглашается с его содержанием и тем самым осуществляет свои полномочия в сфере уголовного преследования. Направляя уголовное дело в суд, он принимает на себя осуществление функции уголовного преследования в судебном производстве.

Своеобразное воздействие на осуществление уголовного преследования оказывает прокурор путем отмены постановления следователя (дознавателя) о прекращении уголовного дела и (или) уголовного преследования в отношении конкретного лица. При этом прокурор констатирует незаконность и (или) необоснованность соответствующего решения следователя либо дознавателя и тем самым создает условия для дальнейшего уголовного преследования.

Кроме того, в ряде случаев прокурор осуществляет сугубо надзорные полномочия, которые никоим образом не связаны с осуществлением уголовного преследования в отношении конкретного лица. Так, прокурор в соответствии с п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ вправе отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя, в числе которых могут быть и постановления, реализующие функцию уголовного преследования (например, постановление следователя о привлечении в качестве обвиняемого). Кроме того, в п. 16 ч. 2 ст. 37 УПК РФ закреплено полномочие прокурора приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу. Данные решения прокурора также не связаны с функцией уголовного преследования и принимаются в порядке реализации им своих надзорных полномочий.

Таким образом, уголовное преследование и прокурорский надзор, осуществляемые в досудебных стадиях уголовного процесса, соотносятся между собой в различных комбинациях в зависимости от конкретной ситуации.

1. Функция надзора за исполнением законов может порождать деятельность в рамках функции уголовного преследования при даче согласия на возбуждение уголовного дела самостоятельно, возбуждении уголовного дела, а также при утверждении обвинительного заключения (обвинительного акта).

2. Функция надзора за исполнением закона может обусловливать реализацию функции уголовного преследования следователем (дознавателем). Это имеет место при даче прокурором письменных указаний по осуществлению уголовного преследования; при отмене следователем постановления о прекращении уголовного дела и (или) уголовного преследования в отношении конкретного лица, а также в случаях отмены постановления о приостановлении предварительного следствия на основании п.п. 2-4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ.

3. Функция надзора за соблюдением закона непосредственно не переходит в функцию уголовного преследования (при отмене постановления следователя о привлечении лица в качестве обвиняемого, при прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям и т. п.).

***

1. СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.4472.

2. Журавлев В. Г. Обвинение как процессуальная функция в советском уголовном и военно-уголовном процессе. Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1950. С. 26.

3. Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры). М., 1997. С. 17-18.

4. Никитин Е.Л. Актуальные проблемы прокурорской деятельности при осуществлении уголовного преследования. Дисс. ...канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 55.

5. См.: Кан МЛ. Указ. соч. С. 103-118.

6. Строгович М.С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. М.: Госюриздат, 1951. С. 105.

7. В соответствии с п. 36.1 ст. 5 УПК РФ "результаты оперативно-розыскной деятельности - сведения, полученные в соответствии с Федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности, о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления, лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступление и скрывшихся от органов дознания, следствия или суда ".

8. Как правило, в данном случае уголовное дело возбуждается в отношении конкретного лица.

9. См.: Скаредов Г.И. Участие прокурора в следственных действиях. М., 1987. С. 49-65.

10. См.: Халиулин А.Г. Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России. Кемерово, 1997. С. 131.

11. Подробнее об этом см.: Клочков В.В. К разработке концепции прокурорского надзора в уголовном процессе//Соц. законность. 1989. N 11. С. 29-31; Стремовский В.А. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. Ростов, 1966. С. 35, 46, 53; Березин Ю.А. Еще раз о соотношении прокурорского надзора и руководства следствием // Предварительное следствие и прокурорский надзор. Сборник научных трудов. М., 1990. С. 81-83.

12. См.: Ларин A.M. Функция процессуального руководства и прокурорский надзор в стадии предварительного следствия // Развитие и совершенствование уголовно-процессуальной формы. Воронеж: ВГУ, 1979. С. 75-83; Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975. С. 195 и др.

13. См.: Соловьев А.Б., Якубович Н.А. Предварительное расследование и прокурорский надзор в свете судебной реформы // Законность. 1995. N 8. С. 3.