На досудебных стадиях уголовного судопроизводства

Как отмечалось ранее, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, – самостоятельная отрасль прокурорского надзора (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре). Уголовное преследование, осуществляемое прокурором, также выделено законодателем в качестве самостоятельного направления функциональной деятельности органов прокуратуры (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре). Деятельность прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса базируется на общих принципах организации работы в органах прокуратуры, с учетом специфики правоотношений, складывающихся в уголовно-процессуальной сфере, и назначения уголовного судопроизводства – защиты законных прав и интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (ст. 6 УПК РФ).

Как известно, организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры по реализации стоящих перед ней целей и задач. Организацию работы можно рассматривать и в виде комплекса взаимосвязанных действий, направленных на упорядочение деятельности прокуратуры, и как устойчивую систему совместно работающих лиц на основе иерархии рангов и разделения труда. Можно понимать ее и как создание необходимых условий взаимодействия органов, подразделений и должностных лиц для достижения целей и задач функциональной деятельности органов прокуратуры. Сущность организации работы состоит в упорядочении, обеспечении такого состояния системы, когда каждый субъект совместной деятельности находится на своем месте и наиболее эффективно выполняет свои обязанности[25].

Организация деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства включает следующие элементы:

анализ состояния законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства; результатов деятельности органов дознания и предварительного следствия по выявлению и расследованию преступлений, противодействию преступности;

анализ практики прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия; эффективности актов прокурорского реагирования;

прогнозирование и планирование надзорных мероприятий, информационно-аналитическое обеспечение надзорной деятельности органов прокуратуры и деятельности по осуществлению уголовного преследования;

собственно организация мероприятий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия;

подбор и расстановка кадров, распределение служебных обязанностей, организация труда работников и оценка их работы; организация взаимодействия и координации деятельности структурных подразделений; контроль и проверка исполнения;

делопроизводство, организация и ведение учета и отчетности по данным направлениям деятельности, систематизация законодательства, материально-техническое и финансовое обеспечение[26].

Организация работы прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства осуществляется в соответствии с Законом о прокуратуре и нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ.

В приказах Генерального прокурора РФ определены цели и задачиосуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, уточняютсяпредмет, объект и пределы прокурорского надзора, а также полномочия и компетенция прокуратур различного уровня и прокурорских работников, определяются приоритетные направления и сферы деятельности, обращается внимание на содержание и методы организации работы (информационно-аналитическое обеспечение, распределение обязанностей, прогнозирование и планирование, контроль и проверку исполнения и др.).

Пределы компетенции различных органов прокуратуры одинакового статуса определены приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». В частности, п. 1 данного приказа возложил на прокуроров субъектов Российской Федерации:

надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также соответствующими подразделениями Следственного комитета Российской Федерации, в том числе за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении назначенных судом принудительных мер медицинского характера;

рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие) подчиненных прокуроров;

анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на территории субъектов Российской Федерации, участие в формировании государственной и ведомственной статистической отчетности о состоянии законности, работе органов прокуратуры;

руководство деятельностью прокуратур городов, районов и иных территориальных прокуратур.

Приказ также разграничивает компетенцию между специализированными прокурорами: прокурорами по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах; прокурорами по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях; Волжским межрегиональным природоохранным прокурором (на правах прокурора субъекта Российской Федерации) и природоохранными прокурорами (на правах районных); транспортными прокурорами (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) и прокурорами ЗАТО Межгорье и комплекса Байконур (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации); военными прокурорами.

Соответствующие приказы о разграничении полномочий подчиненных прокуроров изданы прокурорами субъектов Российской Федерации.

Одним из условий успешной работы прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства является специализация как в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратурах, так и в районных (городских) и приравненных к ним специализированных прокуратурах.

Основными принципами организации работы в органах прокуратуры традиционно являются предметный, зональный и предметно-зональный.

Под предметным принципомпонимается распределение должностных обязанностей в зависимости от основных направлений деятельности, обусловленных объектом надзора. Применительно к данной отрасли прокурорского надзора можно выделить надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. С учетом ведомственной специфики органов предварительного расследования при распределении должностных обязанностей целесообразно учитывать и ведомственную принадлежность органов дознания и органов предварительного следствия (следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Госнаркоконтроля; органы дознания и дознаватели органов внутренних дел, Госнаркоконтроля, пограничных органов федеральной службы безопасности и других ведомств, на которых законом возложено осуществление дознания и производство неотложных следственных действий).

Зональный принцип предполагает условное разграничение территории страны, субъекта Российской Федерации, города, района на определенные участки (зоны), надзор за исполнением законов на которых осуществляется конкретными прокурорскими работниками.

При распределении обязанностей между прокурорскими работниками в прокуратуре как районного звена, так и в других звеньях системы прокуратуры, как правило, используется предметно-зональный принцип распределения обязанностей.

Согласно распределению обязанностей на одних работников возлагается обязанность по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания, на других – за органами предварительного следствия; в качестве дополнительного критерия распределения обязанностей может служить и конкретная территория, которую обслуживают органы предварительного расследования.

В настоящее время с учетом усложнения структуры преступности и специализации в деятельности структурных подразделений и должностных лиц правоохранительных органов, осуществляющих выявление и расследование различных преступлений (налоговых, в сфере компьютерной информации, коррупционных, в отношении несовершеннолетних, против личности и др.), целесообразно выделение подобной специализации и среди работников органов прокуратуры, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Кроме того, при распределении обязанностей следует учитывать, что традиционно прокурорский надзор за деятельностью органов дознания и предварительного следствия осуществляется по следующим направлениям:

надзор за исполнением законов при приеме, регистрация и разрешении сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

надзор за исполнением норм закона, регламентирующих подследственность уголовных дел; сроки предварительного расследования;

надзор за соблюдением прав и свобод участников уголовного судопроизводства;

надзор за исполнением законов при избрании и применении мер процессуального принуждения;

надзор за исполнением законов при предъявлении обвинения, уведомлении лица о подозрении в совершении преступления;

надзор за исполнением законов при собирании, проверке и оценке доказательств;

надзор за исполнением законов при приостановлении и прекращении уголовного дела (уголовного преследования), окончании предварительного расследования и направлении уголовного дела прокурору для утверждения обвинительного заключения (обвинительного акта).

При организации работы следует принимать во внимание, что прокурор обладает разным объемом надзорных полномочий в отношении органов дознания и органов предварительного следствия, и шире использовать возможности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это позволит компенсировать тот незначительный объем процессуальных полномочий, которыми наделен прокурор по отношению к следователям и руководителям следственных органов.

Обязательным условием эффективной работы прокурора является своевременный, полный, объективный анализ состояния законности и преступности. Аналитическая работа включает две составляющие. Во-первых, анализ данных, указывающих на состояние законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и исполнение законов органами, осуществляющими предварительное расследование. Во-вторых, анализ сведений, отражающих состояние прокурорского надзора, его своевременность, результативность, полноту.

Такая работа должна отвечать следующим требованиям:

осуществление систематического накопления и анализа информации;

использование разных источников и методов получения информации;

использование результатов аналитической работы для совершенствования работы по планированию и проведению надзорных мероприятий[27].

Организация работы должна обеспечивать своевременное поступление прокурору в соответствии с предписаниями УПК РФ копий процессуальных решений, принятых дознавателями и следователями, постановлений дознавателей об обращении в суд с ходатайствами об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, производстве следственного либо иного процессуального действия, которое допускается только на основании судебного решения, материалов уголовных дел, оконченных производством, с обвинительным заключением (обвинительным актом), постановлением о применении принудительных мер медицинского характера, постановлением о прекращении уголовного преследования и возбуждении перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия, а также своевременную регистрацию поступивших документов и их передачу исполнителю.

Источники информации о состоянии законности и нарушениях, допущенных органами дознания и предварительного следствия, различны. Как показало анкетирование, проведенное авторами[28], о допущенных при производстве предварительного расследования нарушениях прокурорам становится известно из:

материалов уголовного дела (на это указали 100% опрошенных прокуроров);

заявлений и жалоб участников уголовного судопроизводства (73,9%);

из средств массовой информации (8,7%);

из сообщений администраций учреждений, организаций, предприятий (8,7%);

из иных источников (17,4%).

К иным источникам относятся:

материалы ранее проведенных прокурорских проверок;

сведения, поступающие от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

сведения, поступающие от неправительственных правозащитных организаций;

статистические данные о работе органов предварительного расследования;

статистические данные отчета органов прокуратуры Российской Федерации (в частности, «Сведения о результатах надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства» по форме «НСиД», утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 26.04.2011 № 108, «Сведения о работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений» по форме «ОЖ», утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17.06.2011 № 176, «Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности» по форме «К», утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 03.05.2011 № 116);

статистические данные о работе судов общей юрисдикции в части, относящейся к судебному контролю за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного судопроизводства (например, «Отчет о работе судов первой инстанции по рассмотрению уголовных дел» по форме 1, утвержденной приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 20.05.2009 № 97).

Поступающую в прокуратуру информацию о деятельности органов дознания и предварительного следствия, состоянии законности на поднадзорной территории следует регулярно обобщать и анализировать, акцентируя внимание на следующих вопросах:

1) эффективность деятельности органов дознания и предварительного следствия по противодействию преступности, выявлению и расследованию преступлений, привлечению лиц, виновных в их совершении, к уголовной ответственности;

2) состояние законности в рассматриваемой сфере: характер, допущенных органами предварительного расследования нарушений закона; условия и обстоятельства, способствующие их совершению; распространенность нарушений, складывающиеся тенденции; качество ведомственного контроля, осуществляемого руководителями следственных органов и начальниками подразделений дознания, за законностью предварительного расследования;

3) эффективность судебного контроля за законностью процессуальной деятельности органов предварительного расследования;

4) результативность прокурорского надзора по выявлению, пресечению и предупреждению нарушений закона в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, принятию мер по привлечению должностных лиц органов дознания и предварительного следствия, виновных в их совершении, к предусмотренной законом ответственности.

Накопление и анализ поступающей из разных источников информации позволяет прокурору получить полную и объективную картину состояния законности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства; сделать обоснованные выводы о нарушениях закона, допускаемых должностными лицами органов дознания и предварительного следствия, их распространенности и тенденциях, причинах и условиях, им способствующих, а результаты обобщений использовать для совершенствования организации и планирования работы, повышения эффективности работы прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Планирование как неотъемлемая часть организации деятельности прокурора позволяет упорядочить работу органов прокуратуры, обеспечить согласованность действий работников различных структурных подразделений прокуратуры; способствует достижению должного уровня состояния законности в сфере уголовного судопроизводства.

Основные требования, предъявляемые к планированию, отражены в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ, в частности в Регламенте Генеральной прокуратуры РФ, утвержденном приказом Генерального прокурора РФ от 17.04.2008 № 67, а также информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 09.04.2008 № 20-16-08 «О практике планирования деятельности прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами».

При планировании работы следует руководствоваться следующими общими правилами:

1. Планы работы должны быть конкретными, формулирование плановых мероприятий должно быть четким и ясным, с указанием органов, в которых планируется провести проверку; сроков проверки, перечня вопросов, подлежащих проверке, исполнителей, основания их включения в план.

2. План должен быть реальным, при планировании конкретных надзорных мероприятий следует учитывать имеющиеся силы и средства (кадровые, материально-технические, организационно-методические и др.), а также время, необходимое для их выполнения.

3. План должен быть полным, в него должны быть включены все мероприятия, вытекающие из соответствующих приказов Генерального прокурора РФ, а также плана работы вышестоящей прокуратуры, исполнение которых возложено на нижестоящие прокуратуры[29].

В частности, при планировании должны быть учтены следующие положения приказов Генерального прокурора РФ:

систематически, не реже одного раза в месяц проверять законность действий и решений следственных органов и органов дознания в ходе досудебного производства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162; п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137, п. 1.1 приказа Генерального прокурора РФ от 05.09.2011 № 277);

ежемесячно проверять в органах дознания законность и обоснованность прекращения уголовных дел, уголовного преследования (п. 20 приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137);

систематически проверять обоснованность содержания лиц в камерах административно-задержанных (п. 1.4 приказа Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 № 189);

регулярно, в том числе в вечернее и ночное время, проверять законность содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, осужденных (п. 1.7 приказа Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 № 189);

не реже одного раза в квартал изучать практику избрания меры пресечения в виде заключения под стражу (п. 23 приказа Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»);

не реже одного раза в полугодие проводить обобщение и анализировать состояние исполнения требований федерального законодательства о соблюдении разумного срока уголовного судопроизводства, в том числе результаты прокурорского реагирования, на основании практики рассмотрения судами заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на уголовное судопроизводство в разумный срок в случаях, когда требования о присуждении компенсации вызваны длительным досудебным производством по уголовным делам (п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 12.07.2010 № 276);

каждое полугодие анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований и представлений прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования (п. 1.19 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162);

не менее одного раза в полугодие проверять совместно с представителями территориальных органов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации условия содержания задержанных и арестованных в помещениях для подсудимых и конвоя судов, военных судов (п. 1.12 приказа Генерального прокурора РФ от 08.08.2011 № 237);

не реже одного раза в полугодие обобщать состояние законности и прокурорского надзора при содержании подозреваемых, обвиняемых и подсудимых (осужденных) в местах принудительного содержания (п. 5 приказа Генерального прокурора РФ от 08.08.2011 № 237);

комплексно, не реже одного раза в полугодие, проводить анализ состояния прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве (п. 2.3 приказа Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 № 189);

один раз в полугодие обобщать сведения об исполнении законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами дознания и предварительного следствия и состоянии прокурорского надзора за этой деятельностью (п. 4.1 приказа Генерального прокурора РФ от 05.09.2011 № 277);

систематически, не реже одного раза в полугодие, проводить анализ состояния работы и практики рассмотрения жалоб участников уголовного судопроизводства и иных лиц на нарушение их прав (п. 9 приказа Генерального прокурора РФ от 01.11.2011 № 373);

не менее одного раза в полугодие анализировать работу по заключению с подозреваемыми, обвиняемыми досудебных соглашений о сотрудничестве (п. 1.4 приказа Генерального прокурора РФ от 15.03.2010 № 107).

Работа по ведению делопроизводства, учета и отчетности, систематизации законодательства и других видов деятельности, носящих вспомогательный характер, осуществляется по установленным для прокуратур всех уровней правилам с учетом особенностей, предусмотренных Законом о прокуратуре, приказами, указаниями и другими организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации.

В то же время следует обратить внимание на то, что в соответствии с приказами Генерального прокурора РФ в прокуратурах ведутся специальные книги учета. Так, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 ведутся книга учета копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, поступивших из органов предварительного следствия, книга учета копий постановлений о возбуждении уголовного дела и материалов к ним, книга учета копий постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), книга учета копий постановлений о приостановлении предварительного следствия; согласно приказу Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 – книга учета копий постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовных дел, поступивших из органов дознания, книга учета копий постановлений о возбуждении уголовных дел и материалов к ним, поступивших из органов дознания, согласно приказу Генерального прокурора РФ от 27.12.2007 № 212 – Книга учета сообщений о преступлениях.