Государственная политика в области охраны труда

Комментарий к законодательству об охране труда

Введение

В течение 2013-2014 годов в правовое регулирование правил охраны труда были внесены кардинальные изменения.

1) Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" впервые законодательно установлены правовые и организационные основы и порядок проведения специальной оценки условий труда, определены правовое положение, права, обязанности и ответственность участников специальной оценки условий труда.

Введенная данным Законом специальная оценка условий труда заменила собой действовавшую на протяжении ряда лет аттестацию рабочих мест по условиям труда, которая регламентировалась нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О специальной оценке условий труда" были внесены изменения в 17 федеральных законов. В том числе, в Трудовом кодексе РФ (ТК РФ) были внесены изменения в статьи 6, 11, 15, 16, 19.1, 20, 21, 22, 57, 61, 67, 67.1, 92, 94, 104, 117, 126, 146, 147, 186, 209, 210, 212, 213, 216, 216.1, 217, 219, 220, 224, 253, 282, 283, 351.3, 356, 357.

2) Кроме того, в 2012-2013 годах разными федеральными законами были внесены изменения в статьи 121, 128, 173, 173.1, 174, 175, 176, 177, 187, 214, 215, 223, 225, 227, 254, 261, 262, 265, 266, 270, 271, 323, 328, 330.2, 330.3, 333, 335, 336, 351.3 ТК РФ.

Таким образом, практически во все статьи ТК РФ, регламентирующие правила охраны труда работников, были внесены изменения и дополнения.

3) В течение 2012, 2013 и 2014 годов был принят ряд нормативных правовых актов, также внесших изменения в правила охраны труда. В их числе:

1. Приказ Минтруда РФ от 12 февраля 2014 года N 96 "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых постановлений и приказов Минтруда РФ, Минтруда и социального развития РФ, Минздравсоцразвития РФ".

Этим приказом внесены изменения в 15 постановлений и приказов названных министерств в области охраны труда, а 5 таких актов признаны утратившими силу.

2. Приказ Минтруда РФ от 20 февраля 2014 г. N 103н "О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов Министерства труда и социального развития Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации".

Этим приказом были внесены изменения в 29 приказов и постановлений названных министерств и ведомств, а 2 таких акта признаны утратившими силу.

Указанные изменения в правовом регулировании правил охраны труда практически означают в первую коренное реформирование сложившейся еще в советские времена системы предоставления компенсаций работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Согласно сложившейся в те времена практике дополнительные отпуска, сокращенный рабочий день, а также доплаты работникам за работу в особых условиях труда производились по спискам производств, утвержденным постановлениями Госкомтруда СССР и ВЦСПС.

Смысл реформ порядка представления работникам указанных компенсаций в самом общем виде заключается в том, что они теперь предоставляются индивидуально - по результатам специальной оценки условий труда на данном рабочем месте, введенной вместо аттестации рабочих мест опасных условий труда на данном рабочем месте. В соответствующих статьях ТК РФ в настоящее время предусмотрены минимальные размеры предоставляемых работника компенсаций, независимо от класса вредных и (или) опасных условий труда на их рабочих местах. Более высокие размеры компенсаций могут устанавливаются коллективными договорами.

Новацией в трудовом законодательстве явилось, в том числе, введение упомянутом выше федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ специальной оценки условий труда, вместо аттестации рабочих мест по условиям труда. Это привело к значительным изменениям в правовом регулировании правил охраны труда, что вызвало необходимость корректировки текста ряда статей ТК РФ, положений нормативных актов, а также принятия дополнительных правовых актов.

Для того, чтобы помочь получить систематизированные знания в области проведения работы по обеспечению безопасных условий труда, в настоящем комментарии излагаются и комментируются положения ТК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующие правила охраны труда, с учетом внесенных в них изменений и дополнений.

Глава I. Общие положения законодательства об охране труда

Основные понятия, используемые в законодательстве Российской Федерации об охране труда

Нормы и правила по охране труда содержатся в разделе X "Охрана труда" ТК РФ, а также в его главе 41 "Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями", главе 42 "Особенности регулирования труда работников в возрасте до восемнадцати лет" и т.д. Нормы и правила по охране труда содержатся также в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом конкретные требования соблюдения охраны труда регламентируются различного рода нормативными актами - стандартами безопасности труда, ГОСТами, санитарными и строительными правилами, другими нормативными документами, утверждаемыми уполномоченными на то органами государственной власти.

Охрана труда охватывает практически все отношения между работодателем и работником вплоть до оснащения его рабочего места, продолжительности рабочего дня, перерывов для отдыха, отпусков, обеспечения специальной одеждой и обувью, профилактическим питанием и т.д. и т.п.

Для целей законодательства об охране труда используются (ст. 209 ТК РФ) следующие основные понятия:

- охрана труда - это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

Примечание. Управление охраной труда осуществляет государство в лице его органов представительной власти (ст. 216 ТК РФ). Основные направления государственной политики в области охраны труда определены ст. 210 ТК РФ. Обязанности работодателя по обеспечению охраны труда - ст. 212 ТК РФ. Право работников на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда, и государственные гарантии этого права продекларированы в ст. 219 и 220 ТК РФ.

- условия труда - совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.

Примечание: Классификация условий труда приводится в ст. 14 "Классификация условий труда" Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда";

- вредный производственный фактор - производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его заболеванию;

- опасный производственный фактор - производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его травме.

Примечание. Классификация вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса приводится в ст. 13 "Вредные и (или) опасные факторы производственной среды и трудового процесса, подлежащие исследованию (испытанию) и измерению при проведении специальной оценки условий труда" указанного выше Федерального закона.

- безопасные условия труда - условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов;

- рабочее место - место, где работник должен находиться или в которое ему необходимо прибыть в связи с его работой и которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя;

- средства индивидуальной и коллективной защиты работников - технические средства, используемые для предотвращения или уменьшения воздействия на работников вредных и (или) опасных производственных факторов, а также для защиты от загрязнения.

Примечание. Правила обеспечения работников на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением, средствами индивидуальной защиты регламентируется ст. 221 "Обеспечение работников средствами индивидуальной защиты".

Система управления охраной труда - комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей. Типовое положение о системе управления охраной труда утверждается Минтрудом РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Примечание. В настоящее время действуют Национальные стандарты Российской Федерации, регламентирующие требования к разработке указанных систем управления охраной труда:

1. "Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования" ГОСТ 12.0.230-2007;

2. "Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда в организациях". Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию" ГОСТ Р 12.0.007-2009;

3. "Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда на малом предприятии. Требования и рекомендации по применению" ГОСТ Р 12.0.009-2009;

4. "Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда в организациях. Проверка (аудит)" ГОСТ Р 12.0.008-2009.

- производственная деятельность - совокупность действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающих в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг;

- требования охраны труда - государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда, а также требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда.

Примечание. Назначение государственных нормативных требований охраны труда приводятся в ст. 211 "Государственные нормативные требования охраны труда" ТК РФ.

- государственная экспертиза условий труда - оценка соответствия объекта экспертизы государственным нормативным требованиям охраны труда.

Примечание. Цели проведения государственной экспертизы условий труда, а также права и обязанности лиц ее проводящих, регламентируется ст. 216.1 "Государственная экспертиза условий труда" ТК РФ.

- стандарты безопасности труда - правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности и регламентирующие осуществление социально-экономических, организационных, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных мер в области охраны труда.

Примечание. Как следует из текста ст. 211 ТК РФ, государственными нормативными требованиями охраны труда устанавливаются правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Такими стандартами могут быть как отдельные правила, процедуры, критерии и нормативы, содержащиеся в различных правовых актах по охране труда, так и отдельные акты в виде, например, национальных стандартов. Ссылки на отдельные национальные стандарты приведены выше.

- профессиональный риск - вероятность причинения вреда здоровью в результате воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов при исполнении работником обязанностей по трудовому договору или в иных случаях, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

- управление профессиональными рисками - комплекс взаимосвязанных мероприятий, являющихся элементами системы управления охраной труда и включающих в себя меры по выявлению, оценке и снижению уровней профессиональных рисков.

Примечание. Приказом Ростехрегулирования от 10 декабря 2009 г. N 680-ст утвержден для добровольного применения национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 12.0.010-2009 "Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда. Определение опасностей и оценка рисков". В настоящем стандарте использованы нормативные ссылки на следующие стандарты:

ГОСТ Р 12.0.007-2009. "Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда в организациях". Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию".

ГОСТ Р 51898-2002. "Аспекты безопасности. Правила включения в стандарт".

ГОСТ Р ИСО 12100-1-2007. "Безопасность машин. Общие принципы конструирования. Часть 1. Основные термины, методология".

ГОСТ 12.0.003-74. "Система стандартов безопасности труда. Опасные и вредные производственные факторы. Классификация".

ГОСТ 12.0.230-2007. "Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования".

Настоящий стандарт устанавливает правила и методы оценки рисков, связанных с ущербом здоровью и жизни работника в процессе его трудовой деятельности, и может быть использован на различных уровнях - национальном в отрасли экономики и промышленности, в организации и на отдельном рабочем месте.

Унификация применяемых в ТК РФ основных понятий является непременным условием их правильного и единообразного применения как работодателями и работниками, так и органами государственного управления, судами и т.д. Вместе с тем, что не менее важно, унификация понятий является условием разработки и единообразного применения государственных нормативных требований охраны труда.

Государственная политика в области охраны труда

Любое законодательство может быть достаточно эффективным, если первоначально будут четко определены цель, на достижение которой оно направлено, и стоящие перед обществом задачи, решение которых может обеспечить достижение этой цели.

Цель, стоящая перед законодательством в области охраны труда, известна. Она направлена на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности. Что же касается средств достижения такой цели, - решения определенных ею задач, то для этого необходим механизм, посредством которого будет проводиться в жизнь весь комплекс мероприятий по созданию условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников.

Для того, чтобы создать такой механизм, было необходимо выработать государственную политику (или хотя бы ее основные направления, как это предусмотрено ст. 210 ТК РФ) действий в области охраны труда и уполномочить соответствующие государственные и иные органы реализовать эту политику. В указанной статье приводится 20 основных направлений государственной политики в области охраны труда работников:

- обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников;

- принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых субъектов Российской Федерации в области охраны труда, а также федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда;

- государственное управление охраной труда (ст. 216 ТК РФ);

- федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения государственных нормативных требований охраны труда (глава 57 ТК РФ);

- государственная экспертиза условий труда (ст. 216.1 ТК РФ);

- установления порядка проведения специальной оценки условий труда и экспертизы качества проведения специальной оценки условий труда (Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда");

- содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда (ст. 370 ТК РФ);

- профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников;

- расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 227-231 ТК РФ);

- защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев и профессиональных заболеваний");

- установление компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда (ст. 92, 117, 147, 221, 222 ТК РФ);

- координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей среды и других видов экономической и социальной деятельности;

- распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда;

- участие государства в финансировании мероприятий по охране труда (ст. 226 ТК РФ);

- подготовка специалистов по охране труда и повышение их квалификации (ст. 225 ТК РФ);

- организация государственной статистической отчетности об условиях труда, а также о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и об их материальных последствиях;

- обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда;

- международное сотрудничество в области охраны труда;

- проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

- установление порядка обеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, а также санитарно-бытовыми помещениями и устройствами, лечебно-профилактическими средствами за счет средств работодателей (ст. 221, 223 ТК РФ).

Статьей 210 ТК РФ установлено, что реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда.

По нашему мнению, текст ст. 210 ТК РФ - скорее декларация о намерениях государства проводить определенную политику в области охраны труда или просто никого ни к чему не обязывающий перечень действий, осуществляемых органами представительной и исполнительной власти. Для того чтобы успешно проводить государственную политику в области охраны труда, необходимо, по нашему мнению, наполнить ее определенным содержанием, - сформулировав цель (задачу) на достижение которой направлена эта политика, иначе она беспредметна. В чем же, конкретно, заключается цель проведения государственной политики в области охраны труда?

Ответ на этот вопрос мы находим в определении понятия "охрана труда": "охрана труда - это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности..." (ст. 209 ТК РФ). Отсюда закономерно следует, что цель государственной политики в области охраны труда - обеспечение сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности.

Сформулировав цель проведения государственной политики в области охраны труда, мы получаем возможность обратиться к "основным направлениям государственной политики в области охраны труда", приведенным в ст. 210 ТК РФ, но рассматривая их в качестве направлений деятельности органов государственного управления, - как представительных, так и исполнительных, - подчиненной достижению единой для них цели. Эта деятельность осуществляется в рамках государственного управления охраной труда в стране, - механизма реализации указанной политики. В свете изложенного, в ст. 210 ТК РФ, видимо, можно было изложить текст примерно в следующей редакции:

Государство осуществляет управление охраной труда путем проведения следующих мероприятий:

- нормативно-правового регулирования организации и проведения работы по охране труда - принимает и реализует федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области охраны труда, а также федеральные целевые, ведомственные целевые и территориальные целевые программы улучшения условий и охраны труда;

- введения государственного надзора и контроля за соблюдением государственных нормативных требований охраны труда;

- введения государственной экспертизы условий труда;

- установления порядка проведения специальной оценки условий труда и экспертизы качества проведения специальной оценки условий труда;

- содействия общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда (в этом абзаце, видимо, следовало записать, что содействие оказывается не какому-то абстрактному общественному контролю, но профсоюзным органам работников, осуществляющим такой контроль).

Мы не будем перечислять приведенные далее по тексту комментируемой статьи виды деятельности органов государственного управления в области охраны труда, в этом нет необходимости. Отметим только, что редакция абзацев, в которой изложены некоторые из этих видов деятельности, нуждается, по нашему мнению, в уточнении.

Например. Не дело государства - профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников (абз. 9 ст. 210). Его задача заключается в другом - создать условия для проведения такой профилактики. Поэтому текст абз. 9 можно изложить в такой редакции: создание условий для профилактики несчастных случаев и повреждения здоровья работников.

Точно также не дело государства - расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (абз. 10 ст. 210). Его задача заключается в создании условий для такого расследования и учета.