К проекту постановления Правительства Российской Федерации
«Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров (продукции), в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), после утраты потребительских свойств»
Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров (продукции), в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), после утраты потребительских свойств» (далее – проект постановления Правительства Российской Федерации) подготовлен Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в целях реализации пункта 1 статьи 24.2 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 26,
ст. 3009; 2001, № 1, ст. 21; 2003, № 2, ст. 167; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 1, ст. 25; № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10; № 52, ст. 5498; 2007, № 46, ст. 5554; 2008, № 30,
ст. 3616; № 45, ст. 5142; 2009, № 1, ст. 17; 2011, № 30, ст. 4590, 4596; № 45, ст. 6333; № 48, ст. 6732; 2012, № 26, ст. 3446; № 27, ст. 3587; № 31, ст. 4317; 2013, № 30,
ст. 4059; № 43, ст. 5448; № 48, ст. 6165; 2014, № 30, ст. 4220, 4262; 2015, № 1. ст. 11, ст. 38) (далее - Закон об отходах).
Согласно пункту 1 статьи 24.2 Закона об отходах производители, импортеры товаров обязаны обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров в соответствии с нормативами утилизации, установленными Правительством Российской Федерации.
Проект постановления Правительства Российской Федерации предусматривает установление нормативов утилизации отходов от использования товаров (продукции), в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), после утраты потребительских свойств (далее – нормативы утилизации), по каждой группе товаров согласно перечню готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утверждаемому Правительством Российской Федерации.
Согласно пунктам 11 и 12 статьи 24.2 Закона об отходах нормативы утилизации установлены для каждой группы товаров, подлежащих утилизации, в процентах от общего количества выпущенных производителями, импортерами товаров для внутреннего потребления на территории Российской Федерации за истекший календарный год в зависимости от массы или числа единиц готовых товаров или массы упаковки, использованной для производства таких товаров, а также нормативы утилизации установлены с учетом экономических условий, потенциальной опасности отходов для здоровья человека и окружающей среды, а также технологической возможности их утилизации и подлежат пересмотру раз в три года.
Нормативы утилизации отходов от использования товаров установлены поэтапно на 3-летний период.
При этом на первый год по многим товарам норматив утилизации составляет «0» и далее вводится с плавным повышением значения. А предлагаемые значения нормативов утилизации установлены только для групп товаров, в отношении отходов от использования которых в России уже создана и успешно функционирует инфраструктура по утилизации.
Таким образом, предложенный подход будет способствовать дальнейшей планомерной интеграции национального законодательства с нормами ЕАЭС и ОЭСР, что находит понимание и поддержку со стороны бизнес-сообщества.
Товары, указанные в статье 24.2 Закона об отходах и предназначенные, главным образом, для удовлетворения потребностей населения, после утраты потребительских свойств составляют основную часть твердых коммунальных отходов (далее – ТКО).
Согласно исследованию, проведенному Академией коммунального хозяйства им К.Д.Памфилова по заказу Государственной корпорации Ростех, в состав ТКО входят: бумага и картон – 25-32 %, полимеры – 7-15 %, стекло – 5-8 %, текстиль и швейные изделия – 4-7 %, кожа и резина - 2-5 %, черные металлы – 3-6 %, цветные металлы – 0,5-1,5 %, элементы питания - 0,5-1,5 %. Эти материалы представлены, в основном, включенными в перечень готовыми товарами и упаковкой.
Согласно данным официального федерального государственного статистического наблюдения в Российской Федерации ежегодно образуется около 70 млн. тонн твердых коммунальных отходов, из которых примерно 60 млн. тонн направляется на захоронение.
Согласно данным Росприроднадзора[1] в России действует около 1400 полигонов ТКО и более 7 тысяч санкционированных свалок. Подавляющая часть этих объектов не обустроена в соответствии с экологическими требованиями: не имеют специального инженерного «экрана», позволяющего защитить подстилающие грунты и горные породы, подземные воды и прилегающие территории от воздействия токсичного субстрата. Дренажные воды, фильтрующиеся через ложе и откосы полигонов и свалок, являются основным источником загрязнения окружающей среды. Фильтрат, образующийся в теле свалок ТКО в результате попадания атмосферных осадков, посредством растворения и выщелачивания разнообразных химических соединений образует высокоминерализированный водный раствор.
Фильтрационные потоки, поступающие с полигонов и свалок ТКО, изменяют гидрохимический режим подземных, а в дальнейшем и поверхностных водных объектов, привносятся в грунты и горные породы, а в последствии и в почвенный покров инородные химические соединения, изменяют их кислотно-щелочную реакцию. Это в свою очередь вызывает накопление несвойственных химических веществ и элементов и нарушение обменных процессов в растительности, а также угнетение и гибель водной и почвенной биоты.
Согласно исследованиям, проведенным Международной финансовой корпорацией (IFC, группа Всемирного банка)[2] в среднем на полигоне ТКО образуется с 1 тонны отходов 103 свалочного газа, в состав которого, главным образом, входят такие парниковые газы, как метан (35-55 %) и углекислый газ (до 45 %). При этом в состав свалочного газа могут входить другие газообразные примеси, загрязняющие атмосферный воздух и обладающие токсическим действием: винилхлорид, метил, этил меркаптан, сероводород и другие.
Следует отметить, что процесс образования свалочного газа проходит в анаэробных условиях и приводит к значительному повышению температуры. При наличии такого взрывоопасного и легковоспламеняемого газа, как метан, на полигонах ТБО происходит самовозгорание. Горение происходит при температурах 800-900о С. Поэтому в отходящих газах, кроме распространенных загрязняющих веществ, присутствуют высокоопасные органические соединения: альдегиды, фенолы, хлорорганика (диоксины, фураны).
Вместе с тем, ТКО являются источником материальных ресурсов. По различным оценкам в ежегодно в захораниваемом количестве ТКО содержится от 20 до 50 млн. полезных фракций. Количество пластмасс, ежегодно направляемых на захоронение, составляет 4 млн. тонн, в том числе ПЭТ – 600 тыс. тонн[3].
Так, например, при существующем уровне потребления в России марганец-цинковых химических источников тока, равном 1 млрд. штук/год, на свалки ежегодно попадает порядка 3 тыс. тонн цинка, 5 тыс. тонн железа, 6,5 тыс. тонн марганца[4].
Установление нормативов утилизации отходов от использования товаров (продукции), в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), после утраты потребительских свойств, – один из трех ключевых аспектов, необходимых для реализации на практике принципа ответственности производителя (импортера) за отходы, в которые превращается произведенная (ввезенная) продукция.
Нормативы утилизации установлены строго по каждой группе товаров согласно перечню готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утверждаемому Правительством Российской Федерации (далее – Перечень).
В целях широкого обсуждения и учета мнения бизнес-сообщества Минприроды России создана Рабочая группа по подготовке актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации положений Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», в состав которой входит около 100 человек (распоряжение Минприроды России № 13-р от 27.03.2015).
Минприроды России проведено несколько заседаний Рабочей группы, а также ряд отдельных встреч с представителями производителей товаров и их ассоциаций, а также ассоциаций переработчиков отходов.
По итогам состоявшихся обсуждений, а также по поступившим замечаниям федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфин России, Минпромторг России) нормативы утилизации были существенно доработаны.
Отбор товаров для включения в Перечень проведен в соответствии со следующими принципами:
– включение в Перечень товаров конечного потребления, то есть используемые непосредственно для удовлетворения потребностей индивидуальных или коллективных;
– наличие возможности в текущем периоде для Российской Федерации развития существующих систем сбора и утилизации, обезвреживания товаров, утративших потребительские свойства, а также формирования новых систем удаления отходов, их легализация;
– экономическая целесообразность утилизации товаров, востребованность и конкурентоспособность продуктов обработки и утилизации этих товаров;
– соответствие международной практике обеспечения утилизации товаров, утративших потребительские свойства;
– наличие в Технических регламентах Российской Федерации и Евразийского экономического союза (ранее - Таможенного союза) требований утилизации продукции - объекта технического регулирования.
При включении товаров в Перечень использованы следующие критерии:
1) товары конечного потребления, отходы которых представляют ресурсную ценность (вторичные материальные или энергетические ресурсы- источники вторичного сырья);
2) товары конечного потребления, отходы которых представляют опасность для окружающей среды (с учетом уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду).
Нормативы утилизации отходов от использования товаров (продукции), в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), после утраты потребительских свойств, сформированы на основании общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008), утвержденного приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст, с указанием наименований и кодов товаров (продукции) по ОК 034-2014 (КПЕС 2008).
Кроме того, для импортеров, обязанных обеспечивать утилизацию отходов от использования товаров, согласно пункту 1 статьи 24.2 Закона об отходах, нормативы утилизации содержат наименования и коды по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза (ТН ВЭД ЕАЭС), утвержденной решением Совета Евразийской экономической комиссии от 16.07.2012 № 54.
Нормативы утилизации установлены согласно Перечню по 140 группам товаров (продукции), сформированных на основе указанных выше принципов и критериев.
Нормативы утилизации по основным товарам представлены следующим образом:
- текстиль и текстильные изделия (предлагаемый норматив утилизации – 0/5/10 %);
- изделия из дерева и тара, упаковка деревянная изделия (предлагаемый норматив утилизации – 10/15/15 %);
- бумага и изделия из бумаги: бумажная и картонная упаковка, изделия из бумаги, картона, газеты (предлагаемый норматив утилизации – от 15 до 45 % на первый год). Предлагается использовать опыт Евросоюза и установить с 2016 года на пятилетний срок нормативы утилизации на упаковку из бумаги и картона в размере от 15 до 45% на 2015 год, от общей массы, а на изделия из бумаги и картона – 15%. Поступили предложения РАО «Бумпром» , Лига переработчиков макулатуры, СРО переработчиков Калининградской области.
- масла нефтяные смазочные (предлагаемый норматив утилизации – 10/15/25 %). Предложенные нормативы утилизации будут способствовать дальнейшей планомерной интеграции национального законодательства с нормами ТР ТС 030/2012 «Технический регламент Таможенного союза. О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям» в части требований к организации сбора отработанных смазочных материалов, отработанных масел и специальных жидкостей и установленных запретов в отношении оборота данной отработанной продукции. Кроме того, в числе документов, разрабатываемых Минэнерго России, проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке организации деятельности по сбору и переработке отработанных смазочных материалов, масел и специальных жидкостей». В указанном проекте приводятся расчетные нормативы минимального количества сдачи отработанной продукции на пункты сбора и переработки отработанных смазочных материалов, масел и специальных жидкостей. Таким образом является обоснованным использование расчетных нормативов минимального количества сдачи отработанной продукции, приведенных в проекте постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке организации деятельности по сбору и переработке отработанных смазочных материалов, масел и специальных жидкостей», при установлении нормативов утилизации отходов от использования товаров (продукции), в том числе потребительской упаковки таких товаров (продукции), после утраты потребительских свойств. Поступили предложения СРО «Ассоциация рециклинга отходов», ОАО «Лукойл»);
-изделия из резины: шины и покрышки. (предлагаемый норматив утилизации – от 0 до 5 % на первый год). Поступили предложения Ассоциации «Шиноэкология», ООО «УК «Татнефть-Нефтехим», ОАО «Кордиант», Ассоциация производителей шин. Согласно данным, опубликованным в совместном исследовании 2012 г. экспертов Московского автомобильно-дорожного государственного технического университета, Ассоциации «Шиноэкология» и Центра международного промышленного сотрудничества ЮНИДО в Российской Федерации, ежегодно в России образуется около 1 млн. тонн изношенных шин, из которых собирается и перерабатывается около 90 тыс. тонн, т.е. менее 10 %. А суммарная потребность в продуктах переработки шин не превышает 50% общей массы перерабатываемых шин. Представители шинной индустрии убеждены, что при установлении нормативов утилизации в отношении шин, целесообразно было бы, во избежание дестабилизации работы отрасли, не допускать скачкообразного увеличения нагрузки на производителей и импортеров, принимая во внимание низкий уровень существующих мощностей по переработке шин, а также еще более низкую суммарную потребность в продуктах переработки шин. Ввиду вышесказанного считаем, что по шинам (коды 22.11.11.000 - 22.11.20.000) должны быть установлены первоначальные нормативы на уровне: 10-15 % на 2015-2017 гг. Безусловно, предлагаемые нормативы утилизации на шины подлежат в дальнейшем постепенному увеличению: 25-30 % на 2018-2020 гг., 45-50 % на 2021-2023 гг.
- изделия из пластмассы и тара, упаковка пластмассовые; (предлагаемый норматив утилизации – на упаковку от 10 до 30 %, на изделия 0% на первый год) Производственные мощности переработчиков ПЭТФ-бутылок в России на 2014г. составляет 177 тыс. т в год. К сожалению, из-за отсутствия необходимого количества сырья все компании работают не в полную мощность и в среднем загружены только на 50-60%. Чтобы загрузить производство сегодня, Завод «Пларус» вынужден покупать сырье со всей России от Крыма до Хабаровска. Увеличение норматива утилизации полезных фракций до уровня 50% в 2015-2017 гг. позволит снизить дефицит сырья на рынке вторичных материалов, а также загрузить переработчиков. (ООО «Завод по переработке пластмасс «ПЛАРУС»).
-стекло, изделия из стекла и тара, упаковка стеклянная: предлагаемый норматив утилизации на первый год – изделия 5%, тара 30 %. Предложения по себестоимости утилизации стекла поступили от «Национальный тарный союз», Группы компаний «Тайгер-Сибирь.
- металлическая тара (предлагаемый норматив утилизации на первый год – изделия 5%, тара 30 %);
- оборудование компьютерное, электронное и оптическое: компьютеры, мониторы, видео- и фотокамеры и прочее. (предлагаемый норматив утилизации на первый год – от 0 до 5 %).Предложения поступили от АПЭТ, ООО «УКО» и РАТЕК
Мощность производственного оборудования по утилизации отходов компьютерной, бытовой и оргтехники составляет 35 000 тонн в год с возможностью увеличения до 50 000 тонн в год. Фактически в год утилизируется 25 000 тонн компьютерной, бытовой и оргтехники. (ООО «УКО»).
- оборудование электрическое: батареи и аккумуляторы, лампы накаливания и газоразрядные, приборы бытовые электрические (предлагаемый нормативы утилизации 15/20/25 %). Поступили предложения от Группы компаний Метком и ООО «Экотром».
-машины и оборудование, не включенные в другие группировки: холодильники и морозильники, кондиционеры (предлагаемый норматив утилизации 0/5/5 %).Предложения поступили от АПЭТ, ООО «УКО» и РАТЕК.
Принятие и реализация проекта постановления Правительства Российской Федерации будет способствовать:
- формированию инфраструктуры сбора и переработки отходов товаров Перечня;
- сокращению объемов захоронения отходов товаров Перечня, и как следствие, предотвращение вредного воздействия этих отходов на здоровье человека и окружающую среду;
- вовлечению отходов товаров Перечня в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, энергии;
- стимулирование создания продуктов (товаров Перечня) с более длительным сроком службы;
- стимулирование использование при производстве товаров утилизируемых материалов;
- стимулирование минимизации использования опасных веществ при производстве товаров;
- стимулирование разработки товаров, которые могут быть восстановлены или легко подвергаться разборке;
- стимулирование производства и использования утилизируемой упаковки и упаковочных материалов или возвратной тары;
- стимулирование минимизации использования упаковки и упаковочных материалов, там, где это возможно.
Принятие и реализация проекта постановления Правительства Российской Федерации приведет к таким положительным социально-экономическим последствиям, как создание новой отрасли экономики, охватывающей сбор, транспортировку, обработку, утилизацию отходов потребления, что повлечет за собой появление новых рабочих мест, увеличение занятости населения; развитие техники и технологии как в производстве новых видов товаров, так и в сфере обработки, утилизации, обезвреживания отходов потребления; повышение эффективности использования и уменьшение потребления природных сырьевых и энергетических ресурсов путем извлечения из отходов потребления ценных ресурсных компонентов и включения в хозяйственный оборот вторичных материальных ресурсов, а также снижение нагрузки на окружающую среду путем сокращения объемов захоронения отходов потребления на полигонах ТБО.
Принятие и реализация проекта постановления Правительства Российской Федерации не приведет к увеличению расходов федерального бюджета и не потребует внесения изменений и признания утратившим силу постановлений Правительства Российской Федерации.
[1] Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания твердых бытовых отходов жилого фонда в городах России. Москва. 2012 г.
[2] Отходы в России: мусор или ценный ресурс? Сценарии развития сектора обращения с твердыми коммунальными отходами. Итоговый отчет.
[3] Кайгородов О. Переработка ТБО – сочетание многих технологий. The chemical journal. № 1-2. 2015 г.
[4] Степаненко В.С. Нормативно-праовове регулирование обращение с химическими источниками тока. Рециклинг отходов. № 5. 2014 г.