Проблемы концентрации власти

Ранее мы упоминали о взаимосвязи между размером организации и дивизиональной формой: не только крупные организации тяготеют к исследуемой нами форме, но и дивизионализация стимулирует рост числа небольших организаций и дальнейшее развитие крупных компаний. В списке «Fortune 500» было бы гораздо меньше фирм с миллиардными оборотами, если бы они не приняли дивизиональную форму.

С социальной точки зрения правомерен вопрос о цене гигантизма в бизнесе. Очевидно, чтогигантский бизнес сопряжен с потенциальными экономическими издержками, в частности несет угрозу конкурентному рынку.Джон Кеннет Гэлбрейт в работе «The New Industrial State» («Новое индустриальное государство») (Galbraith, 1967) развивает эту тему, утверждая, что гигантские корпорации используют для разрушения условий конкуренции свою рыночную власть, подкрепляя свои действия системами планирования и маркетинговыми методами. Выводы Дж. К. Гэлбрейта неоднократно критиковались более консервативными экономистами, но трудно отрицать, что размер влияет на конкуренцию (например, крупная фирма может провести более массированную рекламную кампанию и тем самым воспрепятствовать появлению новых соперников). В случае с конгломератной диверсификацией возникает еще и опасность так называемого «взаимного обмена» (любезностями). «Я куплю у тебя, если ты купишь у меня», – договариваются между собой две корпорации.

Но, возможно, самые серьезные издержки бизнес-гигантизма – социальные. Во-первых, крупная организация подразумевает бюрократизм. Согласно гипотезе 5, чем больше организация, тем формальнее ее поведение. А что касается дивизиональной формы, то, как говорилось выше в этой главе, система контроля над исполнением заставляет подразделения быть более бюрократическими, чем если бы они были независимыми корпорациями. Наличие же штаб-квартиры как органа внешнего контроля способствует их централизации. Таким образом, дивизио-нальная форма становится силой формализации и централизации (то есть силой механистической бюрократии) в обществе, как отмечалось в гл. 9, уже и так обремененном подобными структурами.

Кроме того, в дивизиональной форме есть силы, которые побуждают ее к централизации власти не только на дивизиональном уровне, но и на уровне штаб-квартиры. В гигантской корпорации это выражается в концентрации огромной власти в руках нескольких человек.

Одной из сил, способствующих централизации штаб-квартиры, выступает, как было отмечено выше, иллюзия о том, что УИС и другие методы обеспечивают центр необходимой для выработки эффективных бизнес-стратегий информацией. (Не будь этой иллюзии, угроза централизации была бы еще более серьезной.) Другой фактор централизации – сам факт существования подразделений как единой организации и под одним именем. Мы уже говорили, что ни одно подразделение не может стать банкротом, но и не будет в одиночку нести бремя плохой репутации, если таковую заработает. Под общим именем корпорации оно делит свои ошибки с «братскими» дивизионами. Не важно, насколько слабо скреплена система; она в целом ответственна за промахи любой из своих частей. Поэтому штаб-квартира и испытывает соблазн вмешательства в конкретные решения подразделений (например, анализ долгосрочных контрактов, которые способны истощить корпоративные ресурсы, или присмотр за поведением организационных единиц, дабы предотвратить их «неблаговидные» шаги). Фактически система контроля, способствуя социальной «глухоте» или безответственности, создает дивизиональной форме дурную славу, а это приводит к еще большей централизации власти в руках желающей защититься штаб-квартиры. В известном смысле гигантская корпорация выбирает между социальной безответственностью и централизацией власти.

Еще об одной силе централизации сказано в известном изречении лорда Эктона:[56] «Власть развращает; абсолютная власть развращает абсолютно». Менеджеры штаб-квартиры потенциально обладают огромной властью, ведь на нижестоящих уровнях – строгая цепочка полномочий, а на вышестоящем – «распыленные» акционеры. Возникает тяга к централизации ради самой централизации. Рыночные силы, бесспорно, смягчают эти тенденции, препятствуя развитию сверхцентрализованных структур. Но, как мы уже говорили, чем больше корпорация, тем менее она подвластна силам рынка.

Итак, мы увидели, что дивизионализация способствует концентрации власти на уровне подразделений и штаб-квартиры. Парадоксально, чтоконцентрация власти внутри корпорации также стимулирует процессы конгломерации, дивизионализации и концентрации в определенных сферах вне организации. Объединяются профсоюзы, правительства создают дополнительные органы для противодействия мощи корпораций – органы, равные по силе корпорациям. Правительство, по существу, вынуждено откровенно вмешиваться в дела корпораций по все тем же причинам: концентрация слишком большой власти в руках кучки людей, использование власти вне контроля акционеров, общества и даже рынка, тенденции к социальной черствости или безответственному социальному поведению. Граждане, которые ставят под сомнение законность мощи гигантских корпораций, естественно, призывают государство вмешаться.

Верх иронии состоит в том, что сама аргументация в пользу дивизиональной формы подразумевает вмешательство государства. Согласно основному доводу О. Уиль-ямсона, административное устройство имеет право на существование в силу низкой эффективности рынков капитала. Зачем правительству брать на себя труд вмешиваться в дела неэффективно работающих рынков? А если административные механизмы работают так хорошо, как утверждает О. Уильямсон, то почему правительство их не использует? Если Beatrice Foods в самом деле способна контролировать 397 подразделений, что мешает Вашингтону контролировать 397 Beatrice Foods, используя те же системы? Общество все настойчивее требует установления контроля над корпоративным поведением. Но поскольку афоризм лорда Эктона сохраняет актуальность, государственные администраторы не должны поддаваться иллюзии относительно способностей У И С обеспечить им необходимую для контроля над корпорациями информацию (путем национализации или государственного планирования?).

Конечно, в силу самой природы контрольной системы, на которую оно бы полагалось, правительство, вслед за корпорациями отдало бы приоритет экономическим целям над социальными. Это означает, что государственный контроль, несмотря на возможную легитимизацию деятельности корпораций, не решил бы фундаментальных социальных проблем, вызванных дивизионализацией, и фактически усилил бы концентрацию власти.

В целомэффективность чистой дивизиональной формы сохраняется только в рамках частного сектора. И это несмотря на многочисленные попытки использовать ее в школьной системе, университетах, больницах, государственных корпорациях, то есть в гигантских дивизиональных монолитах общественного сектора.

Во-первых, правительства, а иногда и другие институты, не могут избавиться от подчиненных структур или по крайней мере делают это очень редко. В них отсутствует механизм организационного обновления. Еще одна проблема государства заключается в том, что правила приема на государственную службу идут вразрез с концепцией ответственности руководителя: «Если начальник должен быть полностью уверен в своих подчиненных, ему нужна определенная власть над ними. Он должен быть достаточно свободен в выборе сотрудников и методов поддержания дисциплины и иметь право менять их на должностных позициях и, если потребуется, увольнять. Однако система федеральной государственной службы не дает такой свободы» (Worthy, 1959: 113).

Но самой серьезной остается проблема оценки: цели государства и большинства институтов – в основном социальные, – которые должны быть включены в систему контроля над исполнением, не поддаются измерению. А без количественных измерений чистая дивизиональная форма неработоспособна. Ничто не мешает правительству и институтам создать рыночно ориентированные подразделения. Но в отсутствие адекватных критериев оценки деятельности они должны найти другие механизмы контроля над дивизионами (либо разработать искусственные критерии оценки, которые вряд ли смогут ухватить дух социальных целей, либо игнорировать их, сосредоточившись на экономических задачах). Один из таких механизмов – социализация (имеется в виду, что менеджеры должны верить в те социальные цели, для достижения которых они работают). Но этого недостаточно, необходимы и другие средства контроля. Очевидно, что можно использовать прямой контроль и стандартизацию процессов труда – издавать приказы и устанавливать общие правила. Но то и другое вредит дивизиональной автономии.Поэтому правительства – и профсоюзы, мультиверсистеты и другие комплексные институты, пытающиеся использовать дивизиональную форму для достижения неизмеряемых целей, – встают перед выбором: либо «забыть» о любых методах контроля, за исключением назначения на руководящие посты социально ответственных сотрудников, либо использовать механистическо-бюрократические механизмы контроля, либо ввести дивизиональный контроль путем установления искусственных стандартов результатов деятельности.

Можно привести немало примеров использования всех трех вариантов. Пресса регулярно сообщает о случаях, когда государство утрачивает контроль над своими ведомствами. Пожалуй, самый распространенный пример – потеря контроля над механистической бюрократией, то есть государственными ведомствами, испытывающими недостаток автономии из-за переизбытка общих правил, установленных правительством для своих департаментов. Также немало примеров искусственности контроля над исполнением, самым ярким из которых является описание системы, использовавшейся правительством СССР для регулирования работы предприятий (Frank, 1958-59). Эта система изобиловала стандартами: тип, количество, состав продукции; количество затраченного сырья и труда; расходы на оплату труда; производственные нормы для рабочих; особые задачи, лозунг кампании и многое другое. Стандарты были настолько строгими и часто противоречивыми, что менеджерам низовых уровней не оставалось ничего другого, как действовать безответственно (как и зажатым в тисках контроля менеджерам подразделений в Америке). Они искажали информацию о положении дел на предприятиях, завышали потребности производства; делали запасы сырья и материалов; выполняли стандарты по форме, но не по существу (например, в ущерб качеству продукции, которое довольно трудно измерить; использовали так называемых толкачей,[57] людей «со связями», которые должны были заключать договоры в обход системы контроля).

В конечном счете, самое лучшее, что могут сделать государство и институты, желающие использовать дивизионализацию в той ли иной форме, – это назначать на ответственные должности людей, разделяющих цели организации, а также установить некий механизм периодической оценки результатов их деятельности (возможно, для этого потребуется создать нечто вроде независимого совета директоров).

Заключение: структура на краю обрыва

Из нашей дискуссии следует вывод: «Если вы что-то делаете – плохо, если вы бездействуете – нехорошо». Чистая (конгломератная) дивизиональная форма предстает как конфигурация, которая, образно говоря, преодолев длинный путь, оказалась на краю обрыва. Всего один шаг отделяет ее от дезинтеграции, от распада на отдельные организации при ударе о находящиеся внизу скалы. А позади – обратный путь к более стабильной интеграции, возможно, к гибриду с механистической бюрократией в качестве промежуточной формы. В небе парит орел, привлеченный неустойчивым положением организации. Он ждет удобного момента, чтобы утащить дивизиональную форму на другой, возможно, более опасный обрыв централизованного социального контроля. Край пропасти – очень неуютное место, по крайней мере не предназначенное для постоянного пребывания. Выбор невелик – либо вниз на скалы, либо на еще более высокую кручу, либо возвращение в назад, в тихую гавань.

Другими словами, можно сделать вывод, что дивизиональная форма отличается наиболее узким из всех конфигураций диапазоном. У нее нет собственной внешней среды; в лучшем случае она сливается с механистической бюрократией в простом стабильном окружении и потому всегда чувствует себя «отступницей» в сторону этой интегрированной структурной формы. Чистая ди-визиональная форма может оказаться внутренне неустойчивой, социально обоснованной тенденцией, но не лучшим структурным выбором. По сравнению с независимыми организациями ее экономические преимущества отражают принципиальные недостатки рынков ценных бумаг и акционерных систем контроля, которые сами нуждаются в корректировке И она создает фундаментальные социальные проблемы. Пожалуй, она оправданна только в своих промежуточных формах – для побочных или взаимосвязанных продуктов. Все-таки именно зависимости между видами ее деятельности «легитимизируют» организацию, являются обоснованием для ее «образования». Чистая дивизиональная форма с небольшим числом зависимостей является идеальным ее типом – идеалом, который так близок, но недостижим.

ГЛАВА 12

АДХОКРАТИЯ

Основной координационный механизм: взаимное согласование

Ключевая часть организации: вспомогательный персонал (в административной адхократии; в операционной адхократии - наряду с операционным ядром)

Основные параметры дизайна: инструменты взаимодействия, органическая структура, избирательная децентрализация, горизонтальная специализация, обучение, функциональное и рыночное группирование одновременно

Ситуационные факторы: сложная, динамичная (иногда неравноправная) внешняя среда; молодость (особенно для операционной адхократии); сложная и часто автоматизированная техническая система (в административной адхократии); мода

Ни одна из рассмотренных ранее конфигураций не способна на сложную инновационную деятельность (которой занимаются аэрокосмическое агентство, авангардистская кинокомпания, предприятие по производству опытных образцов технически сложного оборудования или нефтехимическая компания). Организация с простой структурой, бесспорно, способна внедрять новшества, но относительно несложные. Устройство же механистической и профессиональной бюрократий ориентировано на выполнение задач, а не решение проблем, на совершенствование стандартных программ, а не на разработку новых. И хотя в сравнении с механистической дивизиональная организация обладает повышенной стратегической гибкостью, она, как отмечалось в предыдущей главе, не является подлинно инноваторской. Концентрация на управлении посредством стандартизации выпуска отнюдь не поощряет инновационную деятельность.

Сложные инновации требуют совершенно особой конфигурации, способной объединить специалистов разных профессий в слаженно функционирующие ad hoc (специальные) проектные команды. Пользуясь термином, получившим широкую известность благодаря работам Элвина Тоффлера, можно сказать, что эти организации являются адхократиями нашего общества (Toffler, 1970). Из уже упоминавшихся в нашей книге это компании по производству пластмасс (пример Дж. Лорша и П. Лоренса), технологическое производство (пример Джоан Вуд-ворд), NASA и компания Boeing.

(Прежде чем приступить к описанию базовой структуры адхократии, отметим, что простая структура, будучи почти неструктурированной, вдохновила автора на такую же простую и короткую главу. Главы о механистической и профессиональной бюрократиях и дивизиональной форме, структурах, упорядоченных достаточно сильно, получились столь же упорядоченными. Адхократия – самая сложная из пяти структур, хотя порядка в ней немного. Кроме того, она появилась совсем недавно и о ней нам известно меньше, чем о других. Предупреждаем читателя, что эта глава далеко не полностью отражает характеристики описываемой структуры.)

БАЗОВАЯ СТРУКТУРА

Параметры дизайна

Адхократия – пятая из конфигураций: высокоорганичная структура с незначительной формализацией поведения; узкая горизонтальная.специализация, основанная на соответствующей подготовке сотрудников; тенденция к объединению специалистов в функциональные единицы при одновременном их участии в небольших проектных командах; использование инструментов взаимодействий в целях взаимного согласования, основного механизма координации внутри команд и между ними; избирательная децентрализация внутри команд, располагающихся на разных участках организации, и включающих, в разной пропорции, линейных менеджеров, специалистов вспомогательного персонала и операционного ядра.

Инновационная деятельность означает отход от укоренившихся схем, а значит, в деле координации инноваторская организация не может полагаться ни на одну из форм стандартизации. Иными словами, она должна избегать всевозможных ловушек бюрократических структур, и прежде всего «капканов» жесткого разделения труда, дифференцирования организационных единиц, чрезмерной формализации поведения и акцентирования систем планирования и контроля. Но главное – она должна оставаться гибкой. Так, Э. Тоффлер отмечает, что адхократии «сегодня часто – и иногда опрометчиво – изменяют свою внутреннюю форму, сбивая с толку... Огромные структуры демонтируются, затем собираются в новые формы и вновь демонтируются. Отделы и подразделения возникают неожиданно только затем, чтобы исчезнуть в следующей и следующей реорганизациях» (Toffler, 1970: 128). Например, структура Центра пилотируемых полетов NASA (самая известная американская адхократия 1960-х гг.) за первые восемь лет его существования изменялась 17 раз (Litzinger et al., 1970:7). Когда я попросил у менеджера одной из фирм с адхократической структурой органиграмму, чтобы проиллюстрировать данную главу, тот ответил: «(Нам) не хотелось бы предоставлять свою организационную схему: она видоизменяется так быстро, что ссылаться на нее бесполезно».

Из всех конфигураций именно адхократия демонстрирует наименьшее «почтение» к классическим принципам менеджмента, и прежде всего к единоначалию.Не имеет особого значения и система регламентирования. Информационные процессы и процессы принятия решений протекают неформально и гибко, что и требуется для эффективного создания инноваций. Кроме того, это предполагает прерывание в случае необходимости цепочки властных полномочий.

Гибкое органическое строение характерно и для обладающих инновационными способностями простых структур. Но их сдерживает отвечающая возможностям единственного руководителя простая внешняя среда. А сложная инновационная деятельность имеет место в сложном окружении. Поэтому необходима гибкая структура иного типа, позволяющая эффективно сочетать разнообразные знания и навыки сотрудников.Адхократия должна привлекать и наделять полномочиями экспертов – людей, которые приобрели знания и умения благодаря специальному образованию и подготовке. Но в отличие от профессиональной бюрократии для достижения координации адхократия не может опираться на стандартизированные навыки своих специалистов, поскольку стандартизация не способствует инновациям. Скорее, она должна использовать имеющиеся знания и опыт в качестве базы для создания новых знаний и умений.

Кроме того, генерирование новых знаний и опыта требует комбинирования уже существующих. Поэтому, не ставя свое поведение в зависимость от профессий экспертов и дифференцирования функциональных единиц, адхократия должна ломать привычные границы специализации и дифференцирования. «Электрик может обнаружить механическую неисправность, потому, например, что смотрит на механику "незамыленными" глазами, а блестящий инженер, работающий, казалось бы, совсем в иной области, может предложить решение проблемы, над которой ломали головы функциональные специалисты» (Chandler and Sayles, 1971 : 202). Таким образом, если каждый специалист профессиональной бюрократии может работать в одиночку, то специалисты адхократии должны объединять свои усилия. «Традиционные организации думают, что им знакомы все проблемы и методы. Поэтому они могут поручать экспертную оценку отдельному специалисту или функциональной группе» (р. 203).В адхократии, напротив,разные специалисты должны объединяться в многопрофильные команды, каждая из которых формируется для реализации конкретного инновационного проекта.

Как организации удается, «отрываясь от отдельного профессионала, в то же время не позволить ему утратить связи с его специализацией?» (Chandler and Sayles, p. 15). Решение очевидно:адхократия использует матричную структуру и одновременно функциональные и рыночные принципы группирования. В служебных целях организации (для отбора и найма на работу, профессиональных коммуникаций и т. п.) специалисты группируются в функциональные единицы и одновременно распределяются на проектные команды для выполнения своих непосредственных обязанностей (инноваторское решение проблем).

Как это отражается на координации деятельности внутри команд и взаимодействий между ними? Стандартизация в качестве координирующего механизма в данном случае, как мы упоминали, неэффективна, поскольку предполагается инновационный характер деятельности. Высокая сложность труда исключает и прямой контроль: координация должна осуществляться компетентными сотрудниками, то есть самими занятыми над осуществлением проектов специалистами. Остается взаимное согласование – важнейший механизм координации в адхократии. И, естественно,упор на взаимном согласовании требует выдвижения на первый план соответствующего параметра дизайна – а именно, набора инструментов взаимодействий. Адхократии необходимы сотрудники, отвечающие за связи и взаимодействия, менеджеры-интеграторы. Они координируют деятельность внутри и между функциональными единицами и проектными командами. Команды представляют собой специальные группы для решения конкретных задач. Как отмечалось выше, матричная структура способствует группированию специалистов одновременно по функциональному и рыночному принципам. По словам Л. Сейлза, матричная структура «повторно использует старые организации, а не создает новые для новых целей и проблем. Она под давлением конфликтов целей, ценностей и приоритетов вынуждает организации изменяться, что привносит нестабильность в сами их структуры» (Sayles, 1976 : 15).

Поэтому в адхократии множество менеджеров: функциональных, ответственных за интеграцию, руководителей проектов. Последних особенно много, поскольку проектные команды должны быть малочисленными (что позволяет регулировать взаимодействие их членов) и каждой из них необходим «руководитель». Следовательно, так называемая «норма управляемости» в адхократии обычно невелика. Но это никак не связано с контролем над организационными единицами, а лишь отражает их малые размеры. Менеджеры адхократии не «руководят» в привычном смысле. Они не столько отдают распоряжения подчиненным, сколько налаживают взаимодействия, осуществляют горизонтальную координацию деятельности команд и подразделений. Многие менеджеры являются специалистами, непосредственно работающими над проектом вместе с другими членами команд.

Опираясь на высококвалифицированных экспертов, адхократия – вслед за профессиональной бюрократией – децентрализована, но специфическим образом. В адхократии специалисты распределены по всей структуре: их особенно много среди вспомогательного персонала и менеджмента, но немало и в операционном ядре. Поэтому для нее характерна не концентрация власти в операционном ядре, а «избирательность», когда власть распределяется по разным участкам и уровням.Децентрализация в условиях адхократии соответствует определению селективной (см. гл. 5), как горизонтальной так и вертикальной, децентрализации. Право принимать решения распределено между менеджерами и не-менеджерами всех уровней иерархии в соответствии с требованиями решения конкретной задачи. В адхократии никто не монополизирует власть на инновации.

Прежде чем приступить к анализу процессов принятия решений в адхократии, рассмотрим две основные ее формы – операционную и административную.