Разграничение компетенции между конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и судами общей и арбитражной юрисдикции

В связи со становлением и развитием конституционного судопроизводства в субъектах Российской Федерации*(447) сохраняется актуальность проблемы разграничения компетенции региональных конституционных (уставных) судов с федеральными судами общей юрисдикции и арбитражными судами при осуществлении ими правосудия в административной сфере. Данной проблеме в аспекте определения места и роли органов региональной конституционной юрисдикции в судебной системе Российской Федерации уделяется довольно много внимания в конституционно-правовой литературе последних лет*(448). Однако при этом нередко затушевывается или в лучшем случае отодвигается на второй план основная конституционная цель правосудия, которая вне зависимости от процессуальных форм его осуществления состоит в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 17, 18, 46 Конституции РФ).

Между тем названная цель требует, чтобы права и свободы человека и гражданина во всех регионах Российской Федерации и в любой сфере общественных отношений могли при необходимости стать предметом судебной защиты, осуществляемой на основе равенства всех перед законом и судом. Игнорирование этого нередко приводит к подмене приоритетов, когда в ущерб реальному обеспечению судебной защиты прав основной упор начинает делаться на отстаивании чистоты видов судопроизводства и монопольного права той или иной ветви судебной власти вершить правосудие в определенной сфере общественных отношений. Такой подход не учитывает должным образом и особенности организации суда в Российской Федерации как самостоятельной и независимой ветви государственной власти, действующей в таком своем качестве в масштабах всей страны.

Неслучайно региональные конституционные (уставные) суды в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" входят в единую судебную систему страны, что подразумевает не только разграничение их компетенции в сфере публично-правовых отношений с другими судами, но и согласованное функционирование с ними для реализации целей правосудия. Именно конституционная цель защиты прав и свобод человека и гражданина лежит в основе единства органов судебной власти страны, включая суды субъектов Российской Федерации, к которым наряду с мировыми судьями общей юрисдикции относятся региональные конституционные (уставные) суды. Как и федеральные суды, они обязаны руководствоваться прежде всего Конституцией РФ, формулирующей, в частности, универсальные цели правосудия для всех форм его осуществления. Это не противоречит и федеративному устройству нашей страны, которое основано на государственной целостности Российской Федерации и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Указание на возможные полномочия региональных конституционных (уставных) судов содержится в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Согласно ей эти суды могут создаваться для рассмотрения вопросов о соответствии региональных и муниципальных нормативных актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования региональной конституции (устава). Конкретная же компетенция соответствующего суда определяется самими субъектами Российской Федерации, которые при этом придерживаются разных подходов, суть которых можно понять на примере двух регионов*(449).

Так, согласно ст. 59 Устава Свердловской области уставный суд рассматривает вопросы соответствия областных законов, нормативных актов органов государственной власти области и органов местного самоуправления Уставу области, а также осуществляет толкование Устава области. При этом с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области нормативных актов граждане (их объединения) могут обращаться непосредственно, если их права нарушаются нормативным актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (ст. 83 Закона Свердловской области "Об Уставном суде Свердловской области").

В соответствии со ст. 109 Конституции Республики Татарстан республиканский Конституционный Суд наделен такими же полномочиями по отношению к республиканским и местным нормативным актам. Но дополнительно он рассматривает дела о конституционности не вступивших в силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях Республики Татарстан. Кроме того, Суд рассматривает споры о компетенции: между республиканскими органами государственной власти; между республиканскими органами государственной власти и органами местного самоуправления; между органами местного самоуправления.

Таким образом, Уставный суд Свердловской области областным законодательством уполномочен на рассмотрение лишь тех вопросов, которые в ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" указаны в качестве предмета возможной компетенции региональных конституционных (уставных) судов. Компетенция же Конституционного Суда Республики Татарстан определена республиканским законодательством более широко, что само по себе с учетом права субъекта Российской Федерации самостоятельно определять конкретные полномочия своего органа конституционной судебной юрисдикции и явно рекомендательного характера названной федеральной конституционной нормы не может рассматриваться как неправомерное вмешательство в вопросы федерального регулирования.

Правомерность такого более широкого подхода при установлении компетенции органов региональной конституционной юрисдикции подтверждена Определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О, принятым по запросам Государственного собрания Республики Башкортостан и Государственного собрания Республики Татарстан о проверке конституционности ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"*(450). В этом Определении сформулирована правовая позиция, согласно которой оспоренная норма не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации дополнительных полномочий конституционных (уставных) судов, вытекающих из природы конституционного судопроизводства, не вторгающихся в компетенцию Конституционного Суда РФ, других федеральных судов и относящихся к ведению субъекта Российской Федерации в силу ст. 73 Конституции РФ.

При оценке конкретных полномочий соответствующего органа региональной конституционной юрисдикции, выходящих за пределы сформулированных в названной федеральной норме, необходимо учитывать все указанные Конституционным Судом РФ критерии. Например, мировой судья является судьей субъекта Российской Федерации, но региональный законодатель не вправе относящиеся к его подведомственности административные дела передать к компетенции конституционного (уставного) суда, поскольку по своей природе они не относятся к сфере конституционного судопроизводства. Применительно к приведенным дополнительным полномочиям Конституционного Суда Республики Татарстан вывод об их правомерности будет зависеть от того, вправе ли субъект Российской Федерации самостоятельно заключать соглашения о международных и внешнеэкономических связях, отнесены ли споры о компетенции между соответствующими региональными и муниципальными органами федеральным законом к подведомственности других судов.

Основные трудности при разграничении компетенции между региональными конституционными (уставными) судами и федеральными судами возникают по делам об оспаривании нормативных актов. Названные дела, возникающие из публичных правоотношений, суды общей юрисдикции рассматривают в настоящее время по правилам ГПК, который относит их к сфере гражданского судопроизводства, арбитражные суды - по правилам АПК, который относит их к сфере административного судопроизводства. При этом следует учитывать, что гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ). Соответственно при разрешении вопросов о разграничении компетенции названных федеральных судов с конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации приоритет отдается федеральному законодательству, каковым являются ГПК и АПК.

Согласно ст. 245, 251 ГПК гражданин или организация вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного акта недействующим полностью или в части, если считают, что этим актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами. На региональном уровне правом оспаривания в суде нормативного акта наделены законодательный (представительный) орган и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, а также орган местного самоуправления и глава муниципального образования, если считают, что этим актом нарушена их компетенция. С заявлением о признании нормативного акта противоречащим закону вправе обратиться в суд общей юрисдикции и прокурор в пределах своей компетенции.

Сформулировано в ГПК и общее правило разграничения судебной компетенции по данной категории дел. Согласно ему суды общей юрисдикции в порядке производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов не рассматривают дела лишь о тех актах, проверка которых отнесена федеральным законом к подведомственности других судов (ст. 245 ГПК). Частным случаем этого является правило ч. 3 ст. 251 ГПК, согласно которому не подлежат рассмотрению в порядке данного производства заявления об оспаривании тех нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Такой оговорки в отношении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации ГПК не делает, да и ее наличие до создания органов конституционной юрисдикции во всех регионах вряд ли способствовало бы полному разрешению проблемы разграничения компетенции, о чем более подробно будет сказано далее.

В соответствии со ст. 192 АПК граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного акта, если полагают, что он не соответствует закону или иному нормативному акту, имеющему бoльшую юридическую силу, и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с таким заявлением в защиту прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в случаях, предусмотренных АПК.

Арбитражные суды рассматривают дела данной категории лишь при условии, если они непосредственно отнесены к их компетенции федеральным законом (п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК). Например, согласно ст. 13 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию" арбитражный суд (при наличии условий, предусмотренных ст. 192 АПК), рассматривает дела об оспаривании нормативных актов, принятых по вопросам государственного регулирования соответствующих тарифов, в том числе актов региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

От оспаривания нормативных актов в порядке производства по делам, возникающим из публичных (административных) правоотношений, т.е. в порядке прямого нормоконтроля, следует отличать оспаривание нормативных актов, регулирующих спорное правоотношение, по делам о защите конкретного права. При разрешении спора, содержанием которого является конкретное право, суд вправе отказаться от применения того или иного нормативного акта по мотиву несоответствия его нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Однако при этом отвергнутый судом нормативный акт не признается недействующим и не подлежащим применению при разрешении других дел.

В подобных случаях суд осуществляет не прямой, а опосредованный нормоконтроль. При этом он вправе непосредственно применять нормы более высокого уровня, в том числе и содержащиеся в Конституции РФ. Вместе с тем, сделав вывод о несоответствии закона федеральной Конституции, суд вне зависимости от того, разрешил он дело по существу или нет, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом для официальной дисквалификации неконституционного, по его мнению, закона. Данная обязанность суда вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и получившей развитие в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.

Соответственно при разрешении дела о защите конкретного права у суда не имеется препятствий непосредственно применять нормы и региональной конституции (устава). Однако по аналогии с федеральным регулированием в регионах, где имеются конституционные (уставные) суды, необходимо обращаться в орган конституционной юрисдикции для официальной дисквалификации нормативного акта, противоречащего, по мнению суда, региональной конституции (уставу). Такое правило следовало бы непосредственно закрепить в нормах ГПК и АПК.

Таким образом, к компетенции судов общей и арбитражной юрисдикции относится в том числе проверка в порядке прямого нормоконтроля законов и иных нормативных актов регионального уровня, а также нормативных актов муниципального уровня на предмет их соответствия нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в иерархию нормативных актов, используемых в качестве критерия проверки, входит также конституция (устав) субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", ч. 1 ст. 11 ГПК, ч. 1 ст. 13 АПК)*(451). Что касается региональных конституционных (уставных) судов, то они разрешают дела о соответствии нормативных актов регионального и местного уровня лишь одному виду нормативных актов, имеющих по отношению к проверяемым актам большую юридическую силу, - конституции (уставу) соответствующего субъекта Российской Федерации.

В приведенных положениях и заключается основная коллизия между федеральным и региональным законодательством при определении компетенции органов федеральной судебной административной юрисдикции и органов региональной конституционной юрисдикции. Суды общей и арбитражной юрисдикции по делам об оспаривании региональных и местных нормативных актов обычно проверяют их на предмет соответствия федеральному законодательству. Однако нельзя исключить ситуацию, когда критерием проверки будут выступать региональные законы, в том числе конституция (устав) субъекта Российской Федерации.

При оспаривании заявителем нормативного акта по мотиву несоответствия его обычному региональному закону сомнений в правомочности рассмотрения дела соответствующим федеральным судом не возникает. Но как быть, если в заявлении ставится вопрос о признании нормативного акта недействующим и не подлежащим применению как не соответствующего конституции (уставу) субъекта Российской Федерации?

Сторонники отстаивания чистоты видов судопроизводства не сомневаются при ответе на этот вопрос. Они полагают, что, поскольку проверка конституционности нормативного акта вне связи с рассмотрением дела о защите конкретного права должна осуществляться лишь в процедуре конституционного судопроизводства, суду общей или арбитражной юрисдикции данное заявление неподведомственно. Но вправе ли руководствоваться таким мотивом федеральный судья в регионе, где конституционный (уставный) суд не действует? Напротив, он будет обязан принять заявление к своему производству только по причине отсутствия регионального органа конституционной юрисдикции. Иное бы не только не соответствовало положениям действующего гражданского и арбитражного процессуального законодательства, но и вступало бы в противоречие с конституционным правом на судебную защиту, поскольку часть публично-правовых споров в отдельных регионах страны при наличии у судов общей и арбитражной юрисдикции полномочия осуществлять прямой нормоконтроль исключилась бы из сферы судебного контроля.

Еще сложнее определиться с подведомственностью заявлений об оспаривании нормативных актов по мотиву их несоответствия региональной конституции (уставу) в тех субъектах Российской Федерации, где органы конституционной юрисдикции созданы и действуют. Казалось бы, наличие специального суда в данном регионе исключает возможность рассмотрения подобных заявлений другими судами, тем более что определенные основания для такого вывода дает и федеральное законодательство.

Так, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" не только относит рассмотрение дел о соответствии региональных и местных нормативных актов конституции (уставу) субъекта Российской Федерации к предмету возможной компетенции региональных конституционных (уставных) судов, но и наделяет регионального законодателя полномочием устанавливать порядок судопроизводства по ним (ч. 3 ст. 27). Предусмотрено названным Федеральным законом (ч. 4 ст. 27) также положение о том, что решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. На первый взгляд развивает эти положения гражданское и арбитражное процессуальное законодательство. Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК судья общей юрисдикции обязан отказать в принятии заявления, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. К иному же судебному порядку, без сомнения, относится рассмотрение и разрешение региональным конституционным (уставным) судом дел, отнесенных к его компетенции законодательством субъекта Российской Федерации с учетом критериев, сформулированных в названном Определении Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. N 103-О. Соответственно Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (п. 1) разъяснил, что при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации*(452).

В АПК норма, аналогичная закрепленной в п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, отсутствует, и согласно ч. 2 ст. 127 АПК арбитражный суд обязан принять к производству любое заявление, отвечающее по форме и содержанию необходимым требованиям. Однако после возбуждения дела суд при установлении предусмотренных ст. 150 АПК оснований обязан прекратить производство по нему, в частности если дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Вместе с тем подобное размежевание полномочий между региональными конституционными (уставными) судами и федеральными судами сомнительно, пока органы судебной конституционной юрисдикции не будут созданы во всех субъектах Российской Федерации. Если допустить, что часть таких дел в одних регионах страны будет рассматриваться только конституционными (уставными) судами, а в других регионах только федеральными судами, возникнет проблема существенных различий в процедуре судебной защиты одинакового права на территории всей страны. Она касается не только порядка судопроизводства, который для региональных конституционных (уставных) судов устанавливается не федеральным законом, а законом субъекта Российской Федерации, и отсутствия возможности пересмотра решений этих судов вышестоящей судебной инстанцией, но и других существенных обстоятельств.

Например, в соответствии с законами некоторых субъектов Российской Федерации граждане и их объединения не вправе обращаться в конституционный (уставный) суд с запросом о проверке нормативного акта при отсутствии у них конкретного дела, в котором применен или подлежит применению оспоренный акт. В отличие от этого право граждан и организаций на обращение в общий или арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного акта в порядке прямого нормоконтроля не связано с наличием у них конкретного дела. Более того, ГПК специально предусматривает правила об оставлении такого заявления без движения или прекращении производства по делу при наличии спора о праве, подведомственного суду (ч. 3 ст. 247, ст. 248 ГПК). В таком случае заявитель должен обратиться с исковым заявлением о защите конкретного права, и по такому делу суд при оспаривании нормативного акта, регулирующего спорные правоотношения, будет осуществлять не прямой, а опосредованный нормоконтроль.

Следовательно, с учетом конституционного права граждан на судебную защиту и наличия в гражданском и арбитражном судопроизводстве специального порядка прямого оспаривания нормативных актов суд общей юрисдикции или арбитражный суд не вправе отказывать в рассмотрении соответствующего заявления, даже если нормативный акт регионального или местного уровня оспаривается по мотиву несоответствия его региональной конституции (уставу). Иное означало бы отказ в судебной защите права лишь по мотиву необходимости соблюдения чистоты конституционного судопроизводства, в то время как в большинстве субъектов Российской Федерации конституционные (уставные) суды отсутствуют, а в других субъектах они неправомочны осуществлять нормоконтроль по обращениям граждан и организаций при отсутствии у них конкретного дела.

Вместе с тем судам общей и арбитражной юрисдикции в подобных случаях следует избегать лобового столкновения с компетенцией регионального конституционного (уставного) суда. Конституционная норма, по мотиву несоответствия которой оспаривается заявителем нормативный акт, всегда действует в системной связи с другим региональным, а часто и федеральным законодательством. Вне зависимости от доводов заявителя суд обязан выявлять эту системную связь и вправе обосновать свои выводы в решении ссылкой на нормы неконституционного уровня, имеющие по отношению к проверяемому акту большую юридическую силу.

Кроме того, другие суды при пересечении компетенции должны отдавать приоритет конституционному судопроизводству, к природе которого непосредственно относится проверка конституционности нормативных актов. В частности, при рассмотрении дела, по которому имеется запрос в конституционный (уставный) суд, арбитражный суд в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК обязан обсудить вопрос о наличии оснований для приостановления производства по делу. Такое правило в гражданском процессуальном законодательстве прямо не сформулировано, однако согласно ч. 4 ст. 1 ГПК суд общей юрисдикции может по аналогии применить положение абз. 5 ст. 215 ГПК, предусматривающее обязанность суда приостановить производство по делу в случае невозможности его рассмотрения до разрешения другого дела, рассматриваемого в гражданском, административном или уголовном производстве.

С разграничением компетенции между региональными конституционными (уставными) судами и федеральными судами связан также вопрос о пределах судебного нормоконтроля в сфере собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Иногда высказывается мнение, что для обеспечения полноты государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам собственного ведения федеральные суды не должны рассматривать дела об оспаривании нормативных актов, принятых в данной сфере, по мотиву несоответствия их другим региональным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Однако такое было бы возможно лишь при наличии органов судебной конституционной юрисдикции во всех регионах и при условии наделения их полномочиями осуществлять проверку подзаконных нормативных актов на предмет соответствия их не только региональной конституции (уставу), но и другим законам субъекта Российской Федерации. Без этого реализация приведенной позиции на практике привела бы к исключению из сферы судебного контроля части нормативных актов регионального уровня, что не согласуется с конституционным правом на судебную защиту, которое равным образом должно быть обеспечено на всей территории Российской Федерации.

Следовательно, по действующему законодательству не исключается возможность проверки в процедуре прямого нормоконтроля нормативных актов на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации как региональными конституционными (уставными) судами, так и федеральными судами. Такое положение нельзя драматизировать, поскольку и в таких условиях у органов региональной конституционной юрисдикции имеется широкое поле деятельности. Однако его и не следует рассматривать как удовлетворительное, поскольку в результате размываются границы между конституционным и административным судопроизводством, ставится под сомнение самостоятельность органов региональной конституционной юрисдикции.

Между тем в тех регионах, где конституционные (уставные) суды созданы и действуют, они вносят значительный вклад в обеспечение защиты прав и свобод граждан и организаций, в укрепление законности и правопорядка*(453). Практика показывает, что они не только выступают в качестве хранителя конституции (устава) соответствующего субъекта Российской Федерации, но и при необходимости синхронизируют региональное законодательство в соответствии с федеральным, обеспечивая этим и верховенство Конституции РФ. Неслучайно при уяснении смысла своего Основного закона, на соответствие которому проверяется оспариваемый акт, и при аргументации принимаемых решений названные суды часто используют положения федеральных конституционных и иных норм, а также правовые позиции Конституционного Суда РФ. Такой способ гармонизации правовой системы страны в условиях федеративного государства более предпочтителен, поскольку не связан с прямым федеральным вмешательством и обеспечивает разумный баланс между интересами центра и регионов.

В связи со сказанным требуется более четкое разграничение компетенции между органами региональной конституционной юрисдикции и другими судами. Кардинально эта проблема может быть решена при условии создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации, однако некоторые законодательные решения могут быть приняты и сейчас. В частности, в федеральном процессуальном законодательстве необходимо конкретизировать положение ч. 4 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и более четко сформулировать правило об обязательности для судов общей и арбитражной юрисдикции решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, принятых в пределах их полномочий.